III SAB/Kr 53/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 stycznia 2022 r. o wszczęcie postępowania wznowieniowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Ol-kusz do wydania aktu albo dokonania czynności; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz na rzecz skarżącego Stowarzy-szenia [...] w O. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie [...] w O., powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., złożyło wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz o wszczęcie postępowania wznowieniowego względem decyzji z dnia 27 lutego 2019 r., znak [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] dz. nr ew. [...], [...] i [...] w O. do nieruchomości stanowiącej dz. nr ew. [...] i [...] ( [...]), a nadto o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w toku postępowania wznowionego. Pismem z dnia 11 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] w O. złożyło ponaglenie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 13 maja 2022 r. organ wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zostało wydane z uwagi na zbieg trybów nadzwyczajnych oraz z uwagi na brak akt sprawy. Organ jednoczenie wezwał wnioskodawcę o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 11 maja 2022 r. należy rozumieć jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 i § pkt 1 k.p.a. Pismem z dnia 17 maja 2022 r. wnioskodawca potwierdził, że pismo z dnia 11 maja 2022 r. stanowi ponaglenie. Pismem z dnia 15 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] w O. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o: 1) stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 3000 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że od złożenia wniosku zaistniał zdecydowanie wystarczający czas, aby sprawę zakończyć, a przynajmniej wznowić postępowanie i ewentualnie je zawiesić. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej przedwczesność, tj. niewyczerpanie drogi zaskarżenia mimo złożenia ponaglenia, które nie zostało jeszcze rozpoznane przez organ wyższej instancji. Organ wskazał przy tym, że ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 lutego 2019 r., znak [...], była przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., znak SKO.DR./4122/166/2021, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji; decyzja SKO w Krakowie jest przedmiotem sądowej kontroli w postępowaniu o sygnaturze III SA/Kr 350/22. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ zaprezentował pogląd, że dopuszczalność skargi uzależniona jest nie tylko od złożenia ponaglenia, ale także od jego rozpoznania przez organ wyższego stopnia. Organ wskazał także na obiektywne przeszkody w prowadzeniu postępowania, tj. zbieg trybów nadzwyczajnych, brak akt sprawy administracyjnej, toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie nieważnościowej. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2022 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wszczął z urzędu postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 lutego 2019 r., znak [...], i dopuścił Stowarzyszenie [...] w O. do udziału w postępowaniu. Z kolei postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz zawiesił postępowanie wznowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Z kolei 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie ten warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia 11 listopada 2022 r. ma znamiona ponaglenia – fakt jego złożenia jest bezsporny. Zdaniem Sądu, nie ma racji organ, gdy twierdzi, że dopuszczalność skargi uzależniona jest nie tylko od złożenia ponaglenia, ale także od jego rozpoznania przez organ wyższego stopnia. Wniesienie skargi może nastąpić w dniu następnym po wystąpieniu z ponagleniem (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2021 r., II SAB/Kr 59/21, CBOSA). Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 27 czerwca 2022 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ rozstrzygnął o żądaniach Stowarzyszenia [...] w O. w ten sposób, że wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i dopuścił to Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Sprawa, którą na tym etapie stanowiła kwestia wznowienia postępowania oraz kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, została zatem załatwiona. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I sentencji wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła bowiem konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Już w tym miejscu trzeba też wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – skoro czynności poprzedzające wydanie postanowienia o wznowieniu nie są jeszcze "czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, CBOSA), to nie można łączyć ich z pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Wspomniane pojęcie w założeniu jest zrelatywizowane do postępowania będącego w toku. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, którą na tym etapie stanowiła kwestia wznowienia postępowania oraz kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ wniosku z dnia 31 stycznia 2022 r., tj. od dnia 4 lutego 2022 r. W ustawowym terminie organ nie wydał rozstrzygnięcia ani nie zawiadomił strony skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu; w istocie nie podjął też żadnych istotnych czynności w sprawie. Implikuje to konstatację, że organ w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd miał na względzie, że: "Za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 2557/21, CBOSA). Biorąc pod uwagę ogół okoliczności wynikających z akt, w tym okoliczności wyeksponowane w odpowiedzi na skargę oraz okoliczność, że przed rozpoznaniem skargi organ orzekł co do żądań Stowarzyszenia – Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W szczególności zauważyć wypada, że zbieg trybów nadzwyczajnych (nieważnościowego i wznowieniowego) wprawdzie nie stanowił rzeczywistej przeszkody do rozstrzygnięcia o żądaniach skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, ale powodował, że dalsze prowadzenie wznowionego postępowania obiektywnie nie było możliwe. Z materialnoprawnego punktu widzenia bezczynność organu nie rzutowała zatem w istotny sposób na interes społeczny reprezentowany przez skarżące Stowarzyszenie. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa, jak już wyżej zaznaczono, jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz do wydania aktu albo dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.