II GSK 663/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Placówki Straży Granicznej w Zgorzelcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Zgorzelcu w przedmiocie stwierdzenia objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 listopada 2020 r., sygn. IV SA/Wr 284/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Z. w przedmiocie stwierdzenia objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, oraz uznał uprawnienie uczestniczki do swobodnego poruszania się po terytorium RP i swobodnego opuszczania terytorium RP w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] maja 2020 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Z. w przedmiocie stwierdzenia objęcia W. M. (dalej: uczestniczka) kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uczestniczka powracająca z pracy w Republice Federalnej Niemiec przekroczyła [...] maja 2020 r. granicę państwową w Z. Przy przekraczaniu granicy, została zobligowana do wypełnienia karty lokalizacyjnej - karty pasażera. Dane wynikające z karty zostały umieszczone w Ewidencji Sanitarnej Straży Granicznej. W konsekwencji, uczestniczka została zakwalifikowana jako osoba objęta kwarantanną w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] maja 2020 r., wskutek czego uniemożliwiony został jej powrót do pracy w Republice Federalnej Niemiec. Zaskarżona czynność została dokonana w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792). Obowiązek poddania się kwarantannie wnikał z § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Jego realizacja (konkretyzacja obowiązku wobec danej osoby przekraczającej granicę państwową) wymagała jednak podjęcia przez organ sprawujący kontrolę graniczną czynności materialno-technicznej polegającej na stwierdzeniu, że wobec danej osoby nie zachodzą przewidziane rozporządzeniem wyłączenia. Obowiązek kwarantanny nie został bowiem ustanowiony jako obowiązek bezwzględny (dotyczący każdej osoby przekraczającej granicę). Z jego realizacji zwolnione zostały m.in. osoby wykonujące określone zawody i przekraczające granicę w ramach wykonywania czynności zawodowych (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2 maja 2020 r.). Jak wskazał Rzecznik, w związku z przekroczeniem granicy państwowej przez uczestniczkę [...] maja 2020 r. doszło do dokonania przez organ Straży Granicznej "zakwalifikowania" uczestniczki do kwarantanny. Została bowiem od niej odebrana informacja (karta lokalizacyjna - karta pasażera), do czego nie powinno było dojść w przypadku uznania przez ten organ, że wobec uczestniczki nie zachodzą podstawy do objęcia obowiązkiem kwarantanny. Uczestniczka w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. w całości poparła skargę wraz z uzasadniającą ją argumentacją. Odnosząc się do stanowiska organu wskazała, że od około 10 lat pracuje jako pomoc domowa w Niemczech, zatrudniona przez agencję pracy . Przy czym w normalnym toku pracuje w Niemczech przez 4 tygodnie, a potem ma okres przerwy trwający maksymalnie 2 tygodnie. Wywodziła, że w okresie od wybuchu pandemii do przekroczenia granicy nie była narażona na chorobę zakaźną ani nie miała styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a praca za granicą odbywała się w warunkach zbliżonych do kwarantanny - pozostawała w gospodarstwie domowym z osobą, na rzecz której świadczyła usługi pomocy domowej, unikała dużych skupisk ludzkich, nie miała kontaktu z obcymi osobami, nie dochodziło też do wizyt innych ludzi w domu osoby, nad którą sprawowała opiekę. Podkreśliła, że osoby obce i nie zamieszkujące w tym domu praktycznie nie miały wstępu do domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji zgodził się z Rzecznikiem, że zaskarżona materialno- techniczna czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Z. w przedmiocie stwierdzenia objęcia uczestniczki kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej 2 maja 2020 r. jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporny fakt, że [...] maja 2020 r. uczestniczka przekroczyła granicę państwową w Z. i została zakwalifikowana przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do odbycia w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] maja 2020 r. kwarantanny, wskutek czego uniemożliwiono jej powrót do pracy w Republice Federalnej Niemiec. Merytoryczną ocenę materialno-technicznej czynności organu, Sąd pierwszej instancji poprzedził analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną takiej formy działania organu. Wskazał, że oceniana czynność została dokonana w oparciu o przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r., uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Sąd przyznał rację Rzecznikowi, że wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązek poddania się kwarantannie wnikał z mocy samego prawa, lecz nie miał on charakteru bezwzględnego i wymagał przed podjęciem zaskarżonej czynności materialno-technicznej uprzedniego stwierdzenia przez organ kontroli granicznej, czy wobec uczestniczki nie zachodzą przewidziane tym rozporządzeniem wyłączenia związane z wykonywaniem określonego zawodu i przekraczaniem granicy w ramach wykonywania czynności zawodowych, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia. Odwołując się do art. 92 ust.1 i art.146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji RP oraz art.46a i art. 46b pkt 1-6 i 8 -12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanął na stanowisku, że literalna interpretacja przepisów delegujących tj. pkt 10 i 12 art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazuje, że intencją ustawodawcy było ustanowienie określonych ograniczeń, ale nie pozbawiających jednostki prawa do przemieszczania się. Prawo do poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje art. 52 ust.1 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu wolność poruszania się po tym terytorium oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jednocześnie każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o czym stanowi ust. 2 art. 52 Konstytucji RP. Przy czym wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 , mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie, co wynika z ust.3 art. 52 ustawy zasadniczej i jest powtórzeniem wynikającej z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji zasady ogólnej ochrony prawnej wolności człowieka i możliwości ich ograniczenia tylko w ustawie. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że we współczesnym społeczeństwie żadne prawa i wolności jednostki nie mogą mieć charakteru absolutnego, bowiem życie społeczne i wzgląd na prawa innych osób wymaga określonych ograniczeń. Zgodnie z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego czego prawo mu nie nakazuje. Podstawowe znaczenie dla ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw ma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, określa bowiem ramy i warunki, które muszą być spełnione, aby dane ograniczenie funkcjonowało w zgodzie z Konstytucją RP. Przepis ten pełni dwie funkcje. Wyznacza granice ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych, ale zawiera też upoważnienie do ustanawiania ograniczeń w zakreślonych ramach. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest skierowany nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, a więc również do organów stanowiących w oparciu o delegację ustawową przepisy wykonawcze i do sądów, które powinny badać czy konstytucyjne prawa jednostki nie zostały naruszone. Poza tym przepis ten zawęża zakres stosowania wolności i praw konstytucyjnie zagwarantowanych. Musi być zatem interpretowany w sposób wykluczający rozszerzając interpretację jego postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że omawiany przepis wprowadza zasadę wyłączności ustawy przy ograniczaniu praw konstytucyjnych co oznacza, że wszelkie istotne kwestie związane z tą materią powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Nie oznacza to jednak, że pewnego rodzaju ograniczenia praw nie mogą znaleźć się w rozporządzeniu. Szczególnie gdy dotyczą sytuacji epidemiologicznej i związanej z nim powszechnego zagrożenia życie i zdrowia, co bezdyskusyjnie stanowi dostateczne upoważnienie do wprowadzenia określonych ograniczeń, jednak przy zachowaniu odpowiedniej formy i trybu ich wprowadzania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma normatywnych podstaw do przyjęcia, że ustanowiona w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii kwarantanna nie jest tą kwarantanną, o której mowa w art.2 pkt 12 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do której zastosowania muszą być spełnione wskazane w tych przepisach przesłanki. Warunkiem koniecznym skierowania na kwarantannę było narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Tymczasem w przepisie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wprowadzono obowiązek poddania się kwarantannie, któremu - co do zasady - podlegać miała każda osoba "przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Sądu pierwszej instancji dowodzi to, że omawiane rozporządzenie wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej. Sąd zaaprobował również stanowisko Rzecznika, wedle którego Rada Ministrów rozszerzyła w ten sposób ustawowe pojęcie kwarantanny, wykraczając poza zakres przyznanego jej w art. 46a u 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi upoważnienia, na podstawie którego mogła nałożyć obowiązek kwarantanny wyłącznie na osoby, które spełniają wynikające z ustawy przesłanki objęcia kwarantanną. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał za bezskuteczną czynność dokonaną na podstawie rozporządzenia wydanego w warunkach przekroczenia ustawowego upoważnienia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na to, że ustanowienie obowiązku odbycia kwarantanny, było równoznaczne z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie , Sąd na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uznał uprawnienie uczestniczki do swobodnego poruszania się po terytorium RP i swobodnego opuszczenia terytorium RP w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] maja 2020 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Komendant Placówki Straży Granicznej w Z. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię przepisu art. 46a oraz 46b w związku z art. 2 pkt 12 oraz 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i uznanie, że Rada Ministrów rozszerzyła w rozporządzeniu ustawowe pojęcie kwarantanny, wykraczając poza zakres przyznanego jej upoważnienia do wydania rozporządzenia, podczas gdy pojęcie kwarantanny z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zostało w żaden sposób rozszerzone w rozporządzeniu, albowiem warunki konieczne do skierowania na kwarantannę tj. narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego były powszechnie znane i wynikały z obiektywnej okoliczności znacznej liczby zachorowań na chorobę COVID- 19 w krajach Unii Europejskiej, w tym Republiki Federalnej Niemiec, zaś specyfika choroby COVID-19 i rozprzestrzeniania się wirusa SARS-COV-2 (w tym szybkość rozprzestrzeniania, duża populacja tzw. osób bezobjawowych) nakazywała stosować rygorystyczne zasady przy kierowaniu osób na kwarantannę; błędną wykładnię przepisu art. 46b pkt 5, 10 i 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i uznanie, że intencją ustawodawcy było ustanowienie określonych ograniczeń, ale nie pozbawiających jednostki prawa do przemieszczania się, podczas gdy intencją ustawodawcy była przede wszystkim potrzeba ochrony życia i zdrowia obywateli w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2, co wyrażało się m.in. w konieczności objęcia kwarantanną osób powracających z krajów UE, zaś naturalnym i oczywistym następstwem ustanowienia kwarantanny jest pozostanie danej osoby w określonym miejscu przez określony czas, bez możliwości przemieszczania się i nie stanowi to naruszenia istoty wolności i praw obywatela; błędną wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 i art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji RP w związku z art. 46a oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i uznaniu, że Rada Ministrów, nie posiadała upoważnienia do wydania rozporządzenia, w szczególności w zakresie objęcia kwarantanną obywateli, przekraczających granicę RP, podczas gdy rozporządzenie oparte było na właściwej podstawie prawnej, wynikającej z upoważnienia zawartego w art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zaś objęcie kwarantanną nie wykroczyło poza przesłanki wynikające z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; błędną wykładnię przepisu art. 46a oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż przyjęte w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi uregulowania miały "charakter blankietowy", pozostawiający organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 46a oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prowadzi do wniosku, że przepisy te zawierały precyzyjne określenie formy i rodzaju możliwych do zastosowania względem obywateli ograniczeń i nie przyznawały Radzie Ministrów nieograniczonej swobody w kształtowaniu tychże ograniczeń; błędną wykładnię przepisu art. 52 ust. 1-3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez uznanie, że objęcie Uczestniczki obowiązkową kwarantanną naruszyło jej konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium RP i swobody opuszczania RP, podczas gdy wolność poruszania się i swoboda opuszczania RP nie ma charakteru bezwzględnego i może zostać czasowo ograniczona z uwagi na konieczność odbycia kwarantanny, w sytuacji realnego zagrożenia dla życia i zdrowia obywateli w związku z sytuacją epidemiologiczną i nie stanowi to naruszenia istoty wolności i praw obywatela; błędną wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 46a oraz 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i uznanie, że ustanowione ograniczenia winny być bezwzględnie uregulowane ustawą, podczas gdy wolność poruszania się i swoboda opuszczania RP nie ma charakteru bezwzględnego i może zostać czasowo ograniczona z uwagi na konieczność odbycia kwarantanny, w sytuacji realnego zagrożenia dla życia i zdrowia obywateli w związku z sytuacją epidemiologiczną i nie stanowi to naruszenia istoty wolności i praw obywatela, zaś Rada Ministrów posiadała skuteczne ustawowe upoważnienie do wydania przepisów rozporządzenia, wprowadzających określone ograniczenia; błędną wykładnię przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i uznanie, że przepis ten nie miał charakteru bezwzględnego i przyjęcie, że przed podjęciem zaskarżonej czynności materialno-technicznej organ kontroli granicznej nie dokonał sprawdzenia, czy wobec uczestniczki nie zachodzą przewidziane w tym Rozporządzeniu wyłączenia, podczas gdy funkcjonariusz Placówki Straży Granicznej przeprowadzając czynności kontrolne na granicy państwowej zweryfikował status uczestniczki, a wobec uczestniczki nie zachodziły przesłanki do zwolnienia z kwarantanny, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii; błędną wykładnię przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez uznanie, że Komendant Placówki nałożył na uczestniczkę obowiązkową kwarantannę, podczas gdy rolą Komendanta Placówki, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii było jedynie przyjęcie informacji od osoby przekraczającej granicę państwową i dalsze przekazanie uzyskanych informacji w postaci elektronicznej - do systemu teleinformatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia, albo w postaci papierowej - przez przekazanie wojewodom kart lokalizacyjnych wypełnionych przez osoby, w celu wprowadzenia zawartych w nich danych do systemu teleinformatycznego. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 156 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że czynność organu jest bezskuteczna, podczas gdy czynności podjęte wobec Uczestniczki, przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej, były uzasadnione w świetle Rozporządzenia, zaś funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej nie mieli kompetencji, aby postępować wbrew obowiązującym 2 maja 2020 r. przepisom prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Uczestniczka postępowania W. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Rzecznik Praw obywatelskich w piśmie z [...] października 2021 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony – w tym przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich oraz uczestniczka postępowania - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika oraz komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie. Istotę sporu statuuje kwestia możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP aktem rangi podustawowej, w oparciu o który, organ dokonał zaskarżonej czynności. W związku z powyższym należy przypomnieć, że przedstawiona powyżej kwestia była już przedmiotem oceny dokonywanej zarówno przez sądy administracyjne jak i przez Sąd Najwyższy. Oczywiście problem związany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia oraz trybem i sposobem podejmowania aktów wykonawczych był także przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach. W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33). Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). W rozpatrywanej sprawie, organ działał na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba wyraźnie podkreślić, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i art.46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. W ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608). Jak wynika z samej treści rozporządzenia. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i art.46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b omawianej ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Za słuszne uznać należy zatem stanowisko, iż wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z powyższym w ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 omawianej ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2021 r. sygn. II GSK 1010/21, II GSK 781/21, II GSK 835/21, II GSK 793/21, II GSK 427/21, II GSK 602/21; dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko, że omawiane rozporządzenie w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust.3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Zauważyć także należy, że przepis § 2 ust.2 pkt 2 omawianego rozporządzenia wskazuje, że chodzi o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stwierdzić natomiast trzeba, że przepisy tej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, w którym wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe oznacza, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Za trafne uznać należy zatem prezentowane w powołanym wyżej orzecznictwie stanowisko, że ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania. Wobec powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż konstrukcja przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że nałożenie obowiązku kwarantanny, o którym mowa w/w przepisie rozporządzenia nie mogło być przedmiotem skutecznej czynności organu, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł skutkować ich przyznaniem mimo oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W rozpatrywanej sprawie skargę do Sądu pierwszej instancji wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepisy p.p.s.a. nie zawierają zatem regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki postępowania.