II GSK 1705/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 873/20 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 873/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. N. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2019 r. uzupełnionym w dniu 3 lutego 2020 r. skarżący działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. N. i E. K. do Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej [...] do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obręb [...], przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy orzeczono o odmowie lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wydając decyzje w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie"). Organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji uzasadniając odmowę lokalizacji zjazdu wyjaśnił, że w sytuacjach kolizyjnych, takich jak ta w niniejszej sprawie, zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, prawidłowo uznał rejon zatoki autobusowej za miejsce szczególne z uwagi na specyfikę odbywającego się ruchu, które klasyfikuje się jako inne stwarzające niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, niż wskazane w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, że lokalizacja planowanego zjazdu znajdowałaby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co byłoby sprzeczne z § 113 ust. 7 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył do WSA w Gliwicach skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, w uzasadnieniu powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej jako: "u.d.p.") oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazał, że nie do poważenia jest stanowisko organów, że zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jest usytuowanie zjazdu w rejonie istniejącej zatoki autobusowej przy przystanku, z którego korzystają pojazdy kilku linii autobusowych, gdzie częstotliwość dojazdu i przyjazdu autobusów wynosi średnio w szczycie 6 minut. Sąd podkreślił, że organy zasadnie wskazały, że w rejonie takiej zatoki płynność ruchu pojazdów ulega systematycznemu zakłóceniu na skutek zatrzymywania i włączania się do ruchu autobusów korzystających z zatoki, jak również, że niemożliwe byłoby korzystanie przez pojazdy wjeżdżające i wyjeżdżające z i do nieruchomości skarżącego z proponowanego zjazdu, gdy część zatoki byłaby zajęta przez autobus. Ponadto, Sąd wskazał także na przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym wyliczenia dotyczące natężenia ruchu w tym obszarze zarówno w godzinach szczytu, jak i w ciągu doby. Sąd stwierdził także, że nie zauważył w niniejszej sprawie naruszenia przez organy treści § 114 ust. 7 pkt 1rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w sytuacji, gdy proponowany zjazd miałby być usytuowany w niewielkiej odległości od skrzyżowania z ulicą [...]. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nieruchomość skarżącego połączona jest zjazdem z drogi gminnej ul. [...], przy której jest też położona. Poprzez ten zjazd zapewniony został dostęp do drogi publicznej dla planowanej na tej nieruchomości inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowymi i usługowymi w kondygnacji parteru oraz wielostanowiskowym parkingiem w kondygnacji podziemnej, której warunki zabudowy zostały ustalone w decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] października 2018 r. dołączonej do wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. O potrzebie zatem wyrażenia zgody na zjazd z [...] nie mogła - w ocenie Sądu - przesądzać podnoszona przez współwłaścicieli nieruchomości okoliczność niedostatecznych parametrów ul. [...] i związanych z tym utrudnień w korzystaniu z tej ulicy dla potrzeb projektowanej inwestycji, w szczególności, że jak podkreślił Sąd, co najmniej część z tych niedogodności może zostać prawdopodobnie wyeliminowana przez właściwe określenie organizacji ruchu na tej ulicy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art.174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to: a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak lub lakoniczne odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości twierdzeń i zarzutów podnoszonych zarówno przez skarżącego jak i jego pełnomocnika, częściowo niektóre pomijając oraz skupienie się praktycznie wyłącznie na analizie decyzji organów administracyjnych oraz ich pochwałach jak również opisywanie stanu faktycznego, zamiast merytoryczne go odniesienia się do postawionych zarzutów, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, ze zasługiwała na uwzględnienie, a jednocześnie uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku; b. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez: i. uznanie, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych oraz prawidłowych, mających oparcie w przepisach prawa ocen tych ustaleń, mimo iż skarżący i jego pełnomocnik kwestionowali w sposób racjonalny ich zasadność; ii. uznanie, że natężenie ruchu na terenie objętym wnioskiem uzasadnia dostatecznie odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy natężenie ruchu, na które powoływały się organy, zostało sztucznie zawyżone, gdyż z charakterystyki drogi wynika, ze winno zostać proporcjonalnie obniżone, aby przedstawiać realną wartość, iii. uznanie, że okoliczność, iż zjazd miałby zostać zIokalizowany w rejonie zatoki autobusowej uzasadnia dostatecznie odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy organ wielokrotnie wydawał decyzje pozytywne w odniesieniu do lokalizowania zjazdów z dróg publicznych w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego zjazdu, w miejscach zagrażających o wiele bardziej bezpieczeństwu ruchu drogowego; iv. uznanie, iż decyzja została wydana bez naruszenia prawa w postaci przekroczenia granic uznaniowego charakteru decyzji, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy w połączeniu z argumentacją skarżącego winna doprowadzić do twierdzenia, iż decyzja została wydana w sposób całkowicie dowolny i naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej; c. art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała: i. art.7, art.77 § 1 t i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - a to w szczególności poprzez całkowicie bezkrytyczne przyjęcie oceny materiału dowodowego przez organy obu instancji za prawidłowe i spójne logicznie, podczas gdy ocena ta jest całkowicie dowolna i wybiórcza - w tym całkowite pominięcie logicznych twierdzeń pełnomocnika odnośnie natężenia ruchu czy też stwierdzenie, iż skarżący nie nazwał konkretnych zjazdów Iokalizowanych w pobliżu wnioskowanego, co jest całkowicie sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie ii. art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - a to w szczególności poprzez całkowicie sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, iż organy obu instancji nie naruszyły granic uznaniowości decyzji, podczas gdy zaskarżone decyzje spełniają wszystkie przesłanki dowolności, co było podnoszone przez skarżącego i pełnomocnika; iii. art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a to w szczegóIności poprzez przyjęcie, że wyjaśnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przedstawione przez organy były należycie i obszernie uzasadnione, podczas gdy pojęcie to organ stosuje w formie paradygmatu, na który wystarczy się powołać inie wymagawyjaśnienia. d. art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji, mimo, że są one obarczone wadą w postaci naruszenia [.], a to, poprzez fakt [.], mimo, że [.]; a w konsekwencji: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wpostaci: a. § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1993 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji opartej o przepis niezawierający normy stanowczej, jak również pozostający bez związku między z treścią wydanej decyzji, a wyłącznie przywołany jako jej podstawa; b. § 3 ust. 9b w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1993 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji opartej o powyższe przepisy, pomimo iż projektowany zjazd nie znajduje się na obszarze oddziaływania skrzyżowania, a nadto przy wydawaniu decyzji w oparciu o przywoływany przepis nie zostały uwzględnione okoliczności świadczące i końcu obszaru oddziaływania skrzyżowania; c. § 77, § 78, § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1993 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmownej, mimo iż projektowane usytuowanie zjazdu jest zgodne z Wymogami okreśIonymi w tych przepisach i nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione w powyższych przepisach, co powinno uzasadniać wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu; d. art. 29 ust. 2 oraz 4 ustawy o drogach publicznych poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmownej wydanej w oparciu o przepis, który daje możliwość wydania decyzjo odmownej w ściśle określonych przypadkach, podczas gdy wszechstronna analiza stanu faktycznego i materiału dowodowego zebranego w sprawie nie dają podstaw do jego zastosowania, co prowadzi do pozostawienia w mocy decyzji wydanej z naruszenie prawa. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w związku z tym, że nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części. Ewentualnie, w razie stwierdzenia, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. III Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu pozostawałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. pkt 1 ppkt. b, c, d petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter pozwala na ich łączne rozpoznanie, wskazać należy, że skarżący podnosi, iż organ przeprowadził postępowanie przy przyjęciu błędnych kryteriów oceny dowodów, przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, a także przy braku krytycznej oceny materiału dowodowego, co skutkowało niekompletnymi ustaleniami faktycznymi. W ocenie skarżącego doszło do tego na skutek nieprawidłowego ustalenia, że zjazd miałby zostać zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, pomijając przy tym, że lokalizacja zjazdu obejmowała obszar zatoki autobusowej oraz uznania, że natężenie ruchu na terenie objętym wnioskiem stanowi zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, skarżący podniósł, że organy w zbliżonym czasie i takich samych okolicznościach faktycznych, wydawały zezwolenia na lokalizację zjazdu. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zauważyć, że podstawą odmowy zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu był m.in. wskazany w uzasadnieniu decyzji § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Zatem przyczyną odmowy zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej było nie tylko ustalenie, że zjazd ten miałby zostać zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ale także usytuowanie go w obszarze istniejącej zatoki autobusowej. Skarżący zarzucając natomiast naruszenie norm procesowych wskazał jedynie na nieprawidłowe, w jego ocenie ustalenie, że zjazd miałby zostać zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Nie zarzucił jednak, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował pozostałe ustalenia faktyczne, w oparciu, o które również stwierdzono, iż lokalizacja zjazdu powodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu na drodze powiatowej, tj. że zjazd ten miałby zostać zlokalizowany w obszarze istniejącej zatoki autobusowej, co wiąże się m.in. z ograniczeniem widoczności. Niemniej jednak, wymaga podkreślenia, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że z zatoki autobusowej korzystają pojazdy kilku linii autobusowych, gdzie częstotliwość dojazdu i przyjazdu autobusów wynosi średnio w szczycie 6 minut. Zlokalizowanie zatem zjazdu na takim obszarze wiązałoby się bowiem z systematycznym zakłócaniem płynności ruchu w rejonie takiej zatoki w wyniku zatrzymywania i włączania się do ruchu autobusów korzystających z zatoki. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił także uwagę, że skorzystanie z proponowanego przez skarżącego zjazdu przez pojazdy wjeżdżające i wyjeżdżające z i do nieruchomości skarżącego byłoby niemożliwe, gdyby właśnie w danym czasie ta część zatoki była zajęta przez autobus. Takie rozwiązanie uniemożliwiałoby płynny wjazd autobusu na zatokę, gdyby na proponowanym zjeździe znajdowały się w danym momencie korzystające z niego pojazdy. Ponadto, zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez budowę przedmiotowego zjazdu organ wiązał też z natężeniem ruchu na odcinku drogi powiatowej zaliczonej do klasy Z, na którym zjazd ten miał być zlokalizowany. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na dokonaną w postępowaniu administracyjnym, a nie zakwestionowaną przez stronę skarżącą ocenę bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (por. projekt [...]) w bezpośrednim sąsiedztwie proponowanego zjazdu. W oparciu o powyższą ocenę Sąd pierwszej instancji wykazał, że ilość pojazdów korzystających z tego odcinka drogi w godzinach szczytu to 1540 pojazdów na godzinę, a w ciągu doby to 1788 pojazdów na dobę. Takie obciążenie należało uznać zatem za znaczące, a w związku z tym argument organu odwołujący się zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego uznać należało za kluczowy i rzetelny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest bowiem powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, a zatem organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważać powinna nad interesem indywidualnym jednostki. Przy czym wymaga także wskazania, to, że skarżący nie zakwestionował również wskazanej przez organ innej możliwości komunikowania jego nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenia organów w zakresie możliwości alternatywnego komunikowania działki skarżących, bowiem akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżącego połączona jest zjazdem z drogi gminnej ul. [...], przy której jest też położona. Poprzez ten też zjazd zapewniony został też dostęp do drogi publicznej dla planowanej na tej nieruchomości inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowymi i usługowymi w kondygnacji parteru oraz wielostanowiskowym parkingiem w kondygnacji podziemnej, której warunki zabudowy zostały ustalone w decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] października 2018 r. dołączonej do wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego, uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego dotyczące ustawy o drogach publicznych, jak i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1993 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, omawiając je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i dokonując prawidłowej ich wykładni Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.