I SA/Wa 937/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako Minister/organ) postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowościach S. W., D. oraz L. . W uzasadnieniu organ przestawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Z wniosku K. M. prowadzone jest postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17 organ zobowiązany jest do ustalenia wszystkich stron postępowania. w tym przypadku stroną postępowania winni być także spadkobiercy po zmarłym J. D. (spadkobiercy po zmarłej J. M. - współwłaścicielce wraz z K. M. nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP). Organ wskazał, że niniejszej sprawie nie jest możliwe wezwanie spadkobierców po A. (J.) D., ponieważ nie został złożony do akt sprawy dowód na okoliczność jego następstwa prawnego, co powoduje konieczność zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/18 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ponownie zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa postępowanie z wniosku K. M. w związku z brakiem możliwości ustalenia następców prawnych A. (J.) D. Organ wezwał również stronę do wskazania w terminie 6 miesięcy następców prawnych zmarłego J. (A.) D. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. M. Rozpoznając złożone zażalenie organ odwoławczy wskazał, że K. M. wniosła o realizację prawa do rekompensaty za nieruchomość stanowiącą współwłasność K. M. i spadkobierców J. M., zaś jeden z tych spadkobierców- J. D. zmarł [...] września 1972 r. W ocenie Ministra wyjaśnienie następstwa prawnego po zmarłym A. (J.) ma bezpośredni związek z prowadzonym postępowaniem i wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w stosunku do wszystkich stron postępowania. Z uwagi na powyższe Minister uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; W skardze zarzuciła naruszenie: - art. 7,8 i 77 kpa poprzez poczynienie błędnych ustaleń co do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz J. H., A. N., A. K., G. M., J. D. – rzekomych spadkobierców J. z [...] M.; - naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieprawidłowe uznanie, że osoby wymienione w uchwale Sądu Okręgowego we L. z dnia [...] stycznia 1938 r. winny być uczestnikami postępowania w sprawie; - naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa poprzez niedokonanie ustaleń koniecznych uczestników postępowania, co może prowadzić do iluzoryczności prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP, - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo ze postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania , a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.2019.2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania o bezzasadności zarzutów skargi. Nie dopatrzył się także uchybień, które należało wziąć pod uwagę z urzędu, jako rzutujących na prawidłowość zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym należało stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., zawieszające postępowanie jakie toczy się przed tym organem, o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Należy jednak na wstępie podkreślić, że powyższe postanowienie zostało wydane po wydaniu wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn.. akt I SA/Wa 1417/18 tutejszego sądu. Wyrok ten uprawomocnił się bez jego zaskarżenia. W wyroku tym sąd uznał, biorąc pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. I OPS 3/17 ( publik. CBOSA), że interes prawny w niniejszym postępowaniu mają następcy prawni K. M. oraz następcy prawni J. M. - współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, za którą to nieruchomość dochodzona jest rekompensata. Wskazał także, że dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania, organ dokonuje oceny spełnienia się przesłanek do otrzymania prawa do rekompensaty oraz za jakie nieruchomości może być przyznana. Ocena komu przysługiwało prawo do określonego składnika majątkowego na podstawie przepisów ówcześnie obowiązujących, może być dokonywane dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania. Zarzuty skargi odnoszące się do oceny skutku prawnego uchwał Sądu Okręgowego we L. na obecnym etapie są zatem przedwczesne i nie mogą odnieść skutku. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. "Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem." (por.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r. III SA/Gl 1175/19 publik CBOSA). W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z powyższych okoliczności, dlatego sąd orzekając w ramach związania wynikającego z ww. art. 153 p.p.s.a. nie mógł uwzględnić zarzutów skargi odnoszących się do ustalenia przez organ nieprawidłowego kręgu stron postępowania. Ta kwestia została już przesądzona w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. i nie może być przedmiotem ponownej oceny. Sąd podziela również stanowisko Ministra, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96 niepublik.). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. warunkujące możliwość zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego. Z przyczyn podanych wyżej należy zgodzić się z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w postaci ustalenia następstwa prawnego po A. (J.) D. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe. Pamiętać należy, że uprawnionymi do uzyskania rekompensaty i inicjowania w tym względzie postępowania, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych na tzw. kresach wschodnich, są jedynie jego spadkobiercy (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej). Ustalenie następców prawnych ma zatem bezpośredni związek z wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2104/18 publik CBOSA). W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.