I SA/Wa 1535/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z [...] maja 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] marca 2021 r. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na A. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uwzględniło, że w dniu [...] marca 2021 r. B. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wujkiem A. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] listopada 2000 r. Orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z [...] marca 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że wnioskodawczyni nie jest osobą, na której zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.) spoczywa obowiązek alimentacyjny wynikający z treści przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Od decyzji tej odwołała się B. B. wskazując, że od 22 lat sprawuje faktyczną opiekę nad A. B. Razem mieszkają, jest też jedynym członkiem rodziny wymagającego opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Zdaniem Kolegium, w oparciu o przepisy ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane siostrzeńcowi/siostrzenicy, gdyż osoba ta nie jest zobowiązana do alimentacji w stosunku do swojej ciotki/swojego wuja. Ustawa nie stanowi, że rekompensata z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną przysługuje każdej osobie, a w orzecznictwie – jak stwierdziło Kolegium - występują znaczne rozbieżności, niejednokrotnie trudno mówić o spójności orzecznictwa. Wyrok wiąże jednak organ w danej sprawie i nie może być podstawą prawną do wydawania orzeczeń w innych sprawach, choć w podobnych stanach prawnych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że A. B. posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydane na stałe, jest kawalerem. Rodzice nie żyją, nie ma też innych osób zobowiązanych do alimentacji. B. B. zamieszkuje wspólnie z wujkiem. Oświadczyła, że pomaga wujkowi przy podstawowych czynnościach, opiekuje się nim od 22 lat. Kolegium podkreśliło, że nie neguje faktu, iż B. B. zajmuje się swoim wujkiem i pomaga mu w bieżącym funkcjonowaniu. Nie jest jednak osobą, na której ciąży, zgodnie z art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny. Obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają zatem na pozytywne dla skarżącej załatwienie sprawy. Skargę na powyższą decyzję wywiodła B.B., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy, oraz przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym A. B. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż nie jest ona zobowiązana do alimentacji względem A. B., - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162, ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: - art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawnym A. B. w zakresie wymaganym stanem zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie, że strona nie jest uprawniona do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony, - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreślała, że poza zainteresowaniem organu pozostały kwestie podnoszone w odwołaniu dotyczące sytuacji rodzinnej i życiowej A. B., a przede wszystkim całkowicie umknęło organowi administracji, iż w toku jest postępowanie w przedmiocie ubezwłasnowolnienia A. B., który jest osobą nieporadną, nie potrafiącą załatwić zwykłych czynności życia codziennego, który nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. K., K. M., J.S. /w:/ K. M. K. (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17). W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dopełnieniem powyższej regulacji jest przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w myśl którego osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga zauważenia, że w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia było ustalenie, że nie należy ona do osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z wymagającym opieki niepełnosprawnym A. B., wujem skarżącej (bratem matki). Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. rzeczywiście uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowisko prezentowane przez orzekające w sprawie organy, jednakże w ocenie Sądu wykładnia taka - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie jest wystarczająca. Prymat należy w tym względzie oddać wykładni celowościowej wskazanych przepisów, które nie sposób odczytywać z pominięciem zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. W myśl art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 69 i 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji). Uwzględnienie powyższych wartości sprawia, że alimentacja rozumiana jako osobiste starania nie tylko o utrzymanie, ale też i opiekę, nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. W takim świetle omawiane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odnieść również do osób, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia, choć nie należą do osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą opieki wymagającej. Prawidłowość takiego podejścia potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wskazać tu można chociażby wyrok z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (publ. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), w którym na gruncie ustawy o pomocy społecznej Trybunał stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Tożsamość uregulowań ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala, w oparciu o powyższe zasady, odnieść przytoczone spostrzeżenia do przyjętego przez ustawodawcę mechanizmu przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, z faktu, że rzeczywisty opiekun wywodzący się z dalszej rodziny nie jest objęty ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym, nie sposób wyprowadzić usprawiedliwionego wniosku, by w szczególnej sytuacji – jak to ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – pozbawiony był on możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przewidziane w art. 17 u.ś.r. Na gruncie przedstawionej sprawy istotne jest zauważenie, że skarżąca – choć spokrewniona z A. B. w trzecim stopniu w linii bocznej – jest jedynym żyjącym członkiem rodziny. Podopieczny jest kawalerem, nie żyją jego rodzice oraz jedyna siostra, matka skarżącej. W tej sytuacji, obiektywnie, jedynie skarżąca może nad nim sprawować opiekę. Pozbawienie jej zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W tej sytuacji przyjąć należało, że odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy naruszyły art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Powyższe uchybienie implikowało dalsze wadliwości prowadząc do naruszenia, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., godząc tym samym w zasadę pogłębiania zaufania ustaloną w art. 8 k.p.a., która zakłada maksymalną humanizację stosunku jednostka – władza publiczna. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną, poczynić odpowiednie ustalenia w zakresie pozostałych ustawowych przesłanek, w tym przyczyn braku aktywności zarobkowej skarżącej, a następnie rozważyć, czy rodzaj, rozmiar i częstotliwość wykonywanych przez skarżącą obowiązków wynikających z potrzeby zapewnienia właściwej opieki nad niepełnosprawnym wujem, uniemożliwia podjęcie zatrudnienia skutkując przyjęciem, że skarżąca spełnia przesłanki ustalone art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.