II SA/Gl 625/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nr [...]. UZASADNIENIE Wnioskiem, który wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu [...] r., R. B. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną- ojcem S. S. , legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń wykonawczych, odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na ojcem. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 17 ustawy a następnie stwierdził, iż jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia jest przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b - tj. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 (względnie 25) roku życia. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy niepełnosprawność ojca strony istnieje do [...] r., tj. po ukończeniu 18 roku życia, a nadto pozostaje on w związku małżeńskim, a jego żona – K. - legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, stwierdzając w nim, iż nie zgadza się z treścią decyzji organu pierwszej instancji i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) odwołania nie uwzględniło i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie podkreślił, że prezentowane dotąd stanowisko Kolegium odnośnie art. 17 ust. 1b ustawy musi ulec zmianie, a to wobec mocy powszechnie obowiązującego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, iż w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednak w ocenie Kolegium należy utrzymać decyzję organu pierwszej instancji, a to wobec ustaleń, iż ojciec strony jest żonaty, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (z akt wynika, że posiada ona orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). Z tego względu odmowa przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję nie zgadzając się z jej treścią, która jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że jej mama K. S. nie posiada wymaganego orzeczenia o niepełnosprawności, ale nie jest w stanie sprawować opieki na swoim mężem, a jej ojcem, z uwagi na swój stan zdrowia. Stwierdziła, że z uwagi na stan zdrowia matki a także z powodu panującej pandemii nie była w stanie załatwić formalności związanych z wydaniem stosownego orzeczenia przez właściwy organ. Złożyła jednak w dniu 28 kwietnia 2021 r. wniosek do Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie orzeczenia dla mamy. Wyjaśniła, że w związku z potrzebą sprawowania opieki na ojcem zmuszona była zrezygnować z pracy i obecnie znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej, gdyż została bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jego uchyleniem, a co w rezultacie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 1 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm.) Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą. Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 4 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dyspozycja cytowanego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w ust. 5 pkt 2a stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, przy czym powołały się na rożne tego podstawy. W przypadku organu pierwszej instancji podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia była przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy, to znaczny organ pierwszej instancji uznał, iż niepełnosprawność ojca skarżącej istnieje od 11 czerwca 2006 r., czyli od 63 roku życia, a zatem niepełnosprawność ta nie powstała we wskazanym w przepisie okresie, czyli - nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Jako drugą przesłankę odmowy wskazał fakt pozostawania w związku małżeńskim, gdzie współmałżonka nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy nie uznał jako zasadnej pierwszej przesłanki odmowy świadczenia wskazanej przez organ pierwszej instancji, ale uznał drugą przesłankę, podnosząc iż faktycznie skarżąca nie spełnia wymagań do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, gdyż nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy. Kolegium potwierdziło, że z całości dokumentacji sprawy bezspornie wynika, iż ojciec skarżącej wymaga całodobowej opieki, co potwierdza orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 12 stycznia 2011 r., iż jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Jednak zgodnie z przywołaną powyżej regulacją, opiekę taką w pierwszej kolejności winien świadczyć współmałżonek osoby wymagającej opieki, czyli jego żona, a matka skarżącej, która nie przedstawiła orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, legitymując się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy córka, czyli skarżąca, zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy żona osoby wymagającej opieki, a matka skarżącej ma orzeczony znaczy stopień niepełnosprawności. Odnosząc się do wskazanych przez organy przeszkód w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia należy stwierdzić, że w stosunku do art. 17 ust. 1b ustawy wskazującego na czas powstanie niepełnosprawności tj. stwierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała - nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2) wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 października 2018 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wobec treści tego wyroku w orzecznictwie przyjęto, że przesłanka ta nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Stanowisko to Kolegium podzieliło upatrując podstawy odmowy w innym przepisie ustawy. Jednak skład orzekający nie podzielił tego stanowiska Kolegium. Uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki określone w powyższym przepisie. Wobec naruszenia reguły wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zasad postępowania dowodowego ( art. 77 § 1 ) doszło do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Jak podniesiono powyżej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa tego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jednak Sąd składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej przez organy wykładni wskazanego przepisu, prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żona niepełnosprawnego ojca skarżącej, a matka skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wykładni celowościowej przepis ten, w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 października 2012 r. sygn. II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wr 924/14). CBOSA). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. W realiach niniejszej sprawy matka skarżącej, a żona osoby wymagającej opieki, jest osobą w wieku 75 lat. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. zaliczona została do osób o stopniu niepełnosprawności umiarkowanej. Jednak jak wynika z załączonej do akt niniejszej sprawy dokumentacji medycznej matki skarżącej już po wydanym orzeczeniu przebywała wielokrotnie w leczeniu szpitalnym z licznymi schorzeniami m.in. nadciśnienie tętnicze, problemy kardiologiczne, neurologiczne, zwyrodnieniowe kręgosłupa. Wprawdzie nie przedstawiła ona orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale argumentacja skarżącej, iż okres pandemii utrudniał działania w tym kierunku została przez organy całkowicie pominięta. Organy odnosząc się tylko czysto formalistycznie - brak wymaganego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie pochyliły się w najmniejszymi stopniu nad zagadnieniem, czy żona osoby wymagającej opieki byłaby w stanie sprawować taką opiekę tak z uwagi na stan zdrowia jak i na wiek. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, iż w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.jedn. Dz U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 122/15). Wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie składu sądzącego fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia żony osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby wymagającej opieki. Stan zdrowia żony osoby wymagającej opieki, a ojca skarżącej może być wykazany również innymi dowodami. W kontrolowanej sprawie jedyną przesłanką odmowy świadczenia było ustalenie, że żona osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, w tym załączonej do akt dokumentacji lekarskiej (wypisy z leczenia szpitalnego) można mieć wątpliwości czy z uwagi na swój stan zdrowia oraz wiek matka skarżącej jest w stanie opiekować się mężem, a ojcem skarżącej, czy też sama wymaga stosownej opieki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności dokładnie winien zbadać, czy matka skarżącej, a żona osoby wymagającej opieki, jest obiektywnie zdolna do sprawowania prawidłowej opieki nad niepełnosprawnym mężem, czy też taka możliwość jest wykluczona. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w rezultacie właściwe zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. Ust. 5 pkt 2a). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)Sąd orzekł jak w sentencji.