II SAB/Sz 95/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia, w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2021 r.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") złożył do Wójta Gminy (dalej: "organ"), w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. (wpływ w dniu [...] marca 2021 r.) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. dalej: "u.d.i.p.") w zakresie wszystkich protokołów, decyzji, zaświadczeń, opinii, rozstrzygnięć wraz ze wskazaniem podstawy prawnej ich wydania, dotyczących nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...] obręb G. "w zakresie ewidentnej zmiany sposobu użytkowania ww. nieruchomości niezgodnej w opinii urbanistów i prawników z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G.". Wniósł o przesłanie kopii ww. dokumentów na swój adres zamieszkania wskazany w piśmie. Skarżący złożył do Sądu w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. (wpływ do organu w dniu [...] lipca 2021 r.) skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], (doręczonym [...] lipca 2021 r.) poinformował wnioskodawcę, o tym, że: 1. Urząd Gminy K. przeprowadził postępowanie wszczęte z urzędu w przedmiocie ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], położonych w obrębie G., gmina K.; w wyniku tego postępowania Wójt Gminy wydał decyzję znak [...] z dnia [...] lutego 2021 o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania działek [...], [...], [...] położonych w obrębie G. (w załączeniu przekazał Wnioskodawcy kserokopie pism Wójta Gminy); 2. Jednocześnie, Urząd Gminy K. na skutek skargi mieszkańców miejscowości G. dotyczącej uciążliwości powodowanych emisją szkodliwych substancji chemicznych do powietrza w związku z działalnością prowadzoną na działkach [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym G. , zwrócił się w przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. Delegatura w K., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w K. oraz do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z prośbami o interwencję oraz wszczęcie kontroli zgodnie ze swoimi kompetencjami. Ww. organy przeprowadziły kontrole według swoich możliwości odnosząc się do aktualnych przepisów prawa (w załączeniu kserokopia pism Wójta Gminy). Ponadto organ poinformował wnioskodawcę w ww. piśmie, że na podstawie art. 3 ustawy z 15 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), oraz w związku z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie zasad organizacji pracy zdalnej w Urzędzie Gminy K., część pracowników Urzędu Gminy K. w terminie od marca do maja 2021 r. pracowała w trybie zdalnym. W tym czasie nastąpiły również zmiany kadrowe na stanowisku ds. planowania przestrzennego. Zaistniała sytuacja przyczyniła się do wydłużonego terminu rozpatrzenia wniosku. Organ przeprosił wnioskodawcę za utrudnienia oraz niedogodności i zapewnił, że dołoży starań, aby taka sytuacja się nie powtórzyła. Dołączył do ww. pisma szereg kopii dokumentów (łącznie 14 załączników), w tym wydanych w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania działek o nr [...], [...], [...] położonych w obrębie G. na terenie Gminy K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie zasad organizacji pracy zdalnej w Urzędzie Gminy K. na okoliczność wprowadzenia w Urzędzie Gminy K. pracy zdalnej w związku z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w okresie kiedy wpłynął wniosek skarżącego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pismem z [...] lipca 2021 r. nr [...] doręczonym [...] lipca 2021 r. udzielił Skarżącemu informacji we wskazanym we wniosku zakresie. Wyjaśnił dalej jak zorganizowana była praca w Urzędzie Gminy K. w marcu 2021 r., wskazał na zmianę pracownika merytorycznego zajmującego się planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym z powodu jego długotrwałego zwolnienia lekarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 art. 149 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle powyższego wskazać należy, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Jak wynika z okoliczności stanu faktycznego skarżący złożył wniosek o wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich protokołów, decyzji, zaświadczeń, opinii, rozstrzygnięć wraz ze wskazaniem podstawy prawnej ich wydania, dotyczących nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...] obręb G. w zakresie ewidentnej zmiany sposobu użytkowania ww. nieruchomości niezgodnej w opinii urbanistów i prawników z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G.. Bezspornie Wójt Gminy należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje również publiczny charakter informacji objętych wnioskiem, a także to, że organ żądanej informacji nie udzielił wnioskodawcy w terminie przewidzianym ustawą. Z uwagi na to, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, a organ był podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto w tym terminie nie poinformował o udostępnieniu informacji publicznej w późniejszym czasie, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). Organ w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował wnioskodawcę, o przeprowadzonym postępowaniu wszczętym z urzędu w przedmiocie ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] wymienionych we wniosku skarżącego, wskazał, że w sprawie dotyczącej uciążliwości powodowanych emisją szkodliwych substancji chemicznych do powietrza w związku z działalnością prowadzoną na działkach [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym G. , zwrócił się w przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. Delegatura w K., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w K. oraz do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z prośbami o interwencję oraz wszczęcie kontroli zgodnie ze swoimi kompetencjami. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na pandemię część pracowników Urzędu Gminy K. w terminie od marca do maja 2021 r. pracowała w trybie zdalnym, która to sytuacja przyczyniła się do wydłużonego terminu rozpatrzenia wniosku. Jednocześnie, organ przeprosił wnioskodawcę za utrudnienia oraz niedogodności i zapewnił, że dołoży starań, aby taka sytuacja się nie powtórzyła. Do ww. pisma organ załączył szereg kopii dokumentów (łącznie 14 załączników), w tym wydanych w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania działek o nr [...], [...], [...] położonych w obrębie G. na terenie Gminy K.. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, iż organ co prawda nie udzielił informacji w żądanej formie w ustawowym terminie, czego sam nie kwestionuje, jednak wskazane wyżej okoliczności i uchybienia nie świadczą o rażącym charakterze naruszenia prawa. Bezczynność organu nie przybrała postaci celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania, dlatego orzeczono, jak w pkt III sentencji wyroku Wobec informacji o udzieleniu informacji Sąd umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie znalazł także uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z tym oddali skarę w tym zakresie, o czym w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł. Wszystkie wyroki przywołane w sprawie dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.