I SA/Sz 554/21

SENTENCJA Sygn. [...] I SA/Sz 554/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. UZASADNIENIE P. w R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (doręczoną w dniu [...] czerwca 2020 r.), wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), ZUS odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, i powołując się na regulacje UE stwierdził, że ze zwolnienia nie korzystają firmy, które znajdują się w trudnej sytuacji w grudniu 2019 r . W piśmie z dnia [...] października 2020 r. (doręczonym w dniu [...] października 2020 r.) ZUS poinformował Skarżącą - w odniesieniu do wniosku Spółki z dnia [...] kwietnia 2020 r., powołując się na wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - o konieczności przekazania dodatkowych informacji, których nie zawierał wniosek RDZ. Jedocześnie zwrócił się do Spółki z prośbą o wypełnienie formularza i przesłanie go w terminie 7 dni na wskazany adres organu. Organ pouczył Spółkę, że pozwoli to na ustalenie, czy firma znajduje się (bądź nie) w trudnej sytuacji; "Jeżeli trudna sytuacja nie wystąpi, będziemy mogli zwolnić Państwo z opłacania składek. Nie przesłanie formularza w wyznaczonym terminie spowoduje, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania składek zostanie utrzymana w mocy". Spółka złożyła do ZUS w dniu [...] października 2020 r. wypełniony formularz informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], organ poinformował skarżącą, że decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. jest prawidłowa, ponieważ "na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek firma była także w trudnej sytuacji, tj. wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego". Skarżąca złożyła do ZUS w dniu [...] listopada 2020 r. (data nadania na poczcie), jak wskazała w piśmie "w związku z ww. pismem ZUS z dnia [...] listopada 2020 r.", wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. oraz wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. w całości i uwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. w całości. W uzasadnieniu wskazała m.in. na dotychczasowy przebieg postepowania w sprawie oraz treść Komunikatu Komisji w zakresie Trzecich zmian tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 opublikowanego w dniu 2 lipca 2020 r. w Dz.U.UE C. W ocenie Spółki, nie sposób uznać, jakoby okoliczność pozostawania w trudnej sytuacji finansowej na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, tj. że wysokość niepokrytych strat przewyższała 50 % wysokości kapitału zarejestrowanego na ten dzień, mogła być podstawą do podtrzymania rozstrzygnięcia w uprzednio wydanej decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania składek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (doręczoną w dniu [...] grudnia 2020 r.) ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. ZUS wyjaśnił w uzasadnieniu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. została doręczona Spółce w dniu [...] czerwca 2020 r., ustawowy termin do złożenia wniosku upłynął w dniu [...] czerwca 2020 r., wniosek Spółki nadany w dniu [...] listopada 2020 r. został złożony z uchybieniem ustawowego terminu. W skierowanej do Sądu w dniu [...] grudnia 2020 r. (data nadania) skardze na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r., Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz uwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19 w związku z art. 129 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony z przekroczeniem ustawowego 14-dniowego terminu. W obszernym uzasadnieniu Spółka powołała się na kryteria oceny sytuacji finansowej przewidziane w art. 2 pkt 18 Rozporządzenia Komisji UE nr 615/2014, do którego odsyłała Komisja Unii Europejskiej w Komunikacie z dnia 20 marca 2020 r. - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, w punkcie 22c. Stwierdziła, że na dzień [...] grudnia 2019 r. i na dzień składania wniosku spełniała definicję przedsiębiorcy w trudnej sytuacji określoną w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014. Wskazała dalej Spółka na treść komunikatu Komisji dotyczącego zmian w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, opublikowanego w dniu 2 lipca 2020 r. wskazującego na konieczność rozszerzenia tymczasowym ram środków na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa nawet jeśli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem, że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego. Wskazała na treść dodanych punktów w dotychczasowej treści Komunikatu: punkty 22ca, 25ha, 27ga, 35ha, 37ka, 39ia i 49da. Spółka wskazała dalej, że prawdopodobnie na tej podstawie ZUS wysłał do niej pismo z dnia [...] października 2020 r. z prośbą o wypełnienie załączonego formularza uzupełnionego o punkty B 2 i 3. Spółka była przecież na dzień 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji i nie uległa ona poprawie, a wskutek decyzji rządu polskiego uległa ona pogorszeniu w związku z koniecznością zamknięcia prowadzonego hotelu i znacznego ograniczenia działalności gastronomicznej. Zwróciła uwagę, że intencje i treść Komunikatu Komisji Europejskiej nie mogą pozostawiać wątpliwości - pomoc dla MŚP miała objąć również te przedsiębiorstwa, które już na 31 grudnia 2019 r. były w trudnej sytuacji, a jedyną przesłanką wykluczającą z takiej pomocy jest objęcie postępowaniem upadłościowym bądź restrukturyzacyjnym albo otrzymanie pomocy na ratowanie. Spółka podkreśliła, że żadna z tych przesłanek wykluczających nie zachodziła ani nie zachodzi w stosunku do niej. Spółka wyjaśniła dalej, że z dużym zdziwieniem przyjęła pismo ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. informujące, że wydana wcześniej decyzja o odmowie jest prawidłowa, ponieważ na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek firma była także w trudnej sytuacji finansowej, tj. wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego. W tym zakresie Komunikat Komisji pozostał bowiem niezmieniony. Okoliczność ta dalej jest badana jako przesłanka dla ustalenia czy przedsiębiorstwo znajduje się bądź znajdowało w trudnej sytuacji finansowej zgodnie z rozporządzeniem 651/2014, ale datą mającą decydujące znaczenie jest dzień 31 grudnia 2019 r., a nie dzień złożenia wniosku - zgodnie z Komunikatem Komisji Europejskiej. Trudno bowiem uznać za logiczne założenie, które tłumaczyłoby takie uzasadnienie, że przedsiębiorstwo znajdowało się na dzień 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji finansowej, ale wskutek pandemii COVID-19 jego sytuacja poprawiła się i na dzień złożenia wniosku już nie powinno się znajdować w takiej trudnej sytuacji i jego straty zostały pokryte. Wówczas nie byłaby przecież potrzebna pomoc publiczna na ratowanie przedsiębiorstw. Dalej Spółka zwróciła uwagę, że nie miała żadnej podstawy do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po otrzymaniu pierwotnej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. ponieważ Komisja zmieniła stanowisko dopiero miesiąc po wydaniu decyzji przez ZUS. Spółka zwróciła również uwagę, że ZUS nie wydał żadnej "formalnej" decyzji po przeanalizowaniu ponownie wypełnionego formularza, a jedynie przesłał "pismo" datowane na dzień [...] listopada 2020 r. stwierdzające, że decyzja z [...] czerwca 2020 r. jest prawidłowa. W jej ocenie, ZUS pismem z dnia [...] listopada 2020 r. "załatwił sprawę" w zakresie wszczętego wcześniej z własnej inicjatywy ponownego postępowania w zakresie wniosku o zwolnienie z opłacania składek, pomimo jej wcześniejszego załatwienia decyzją odmowną. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że w treści datowanej na dzień [...] grudnia 2020 roku decyzji nie ma żadnej wzmianki o dwóch pismach ZUS - ani o tym datowanym na dzień 1 2 października ani o tym z [...] listopada 2020 r. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. kończy się ustaleniem, że w dniu [...] czerwca 2020 r. upływał termin na złożenie takiego wniosku od pierwotnej decyzji dnia [...] czerwca 2020 r. Spółka przyznała, że okoliczność ta jest bezsporna w niniejszej sprawie, jednakże nie pozostawia wątpliwości, że ZUS wszczął pismem z dnia [...] października 2020 r. postępowanie z urzędu w celu ponownego zweryfikowania sytuacji Spółki na potrzeby ponownego rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. według zmienionych przez Komisję UE kryteriów. Okoliczność ta została jedna pominięta milczeniem przez organ przy ustalaniu zachowania terminu do wniesienia wniosku. Dlatego, w ocenie Spółki, nie uchybiła ona terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wobec wszczęcia przez organ z urzędu postępowania zakończonego "pismem" z dnia [...] listopada 2020 r. Jej zdaniem, działanie ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. winno było przybrać formę decyzji i od tej decyzji przysługiwało stronie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W ocenie Sądu przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie jest kwestia proceduralna, dotycząca możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w przypadku jej nie zaskarżenia przez skarżącą w terminie ustawowym. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych , po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. , odmówił skarżącym prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. (wydana decyzja wynikała z faktu, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek firma była także w trudnej sytuacji finansowej , tj. wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego). Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ww. ustawy - od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej też K.p.a.) dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 57 § 1 i 5 K.p.a. - jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z 2 czerwca 2020 r. została odebrana przez Skarżącą za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych (PUE) w dniu 4 czerwca 2020 r. W związku z powyższym niewątpliwym jest, że ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją upłynął w dniu 18 czerwca 2020 r. Wniosek Skarżącej, sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w polskiej placówce pocztowej w dniu 24 listopada 2020 r., tj. ze znacznym naruszeniem terminu określonego w ustawie. [...] października 2020 r. organ rentowy w związku z kolejną zmianą Komunikatu Komisji Europejskiej - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 i z 20 marca 2020) oraz wyjaśnieniami Urzędu ochrony Konkurencji i Konsumentów - wysłał do płatnika składek, tj. P. w R. stosowny formularz w celu oceny przez ZUS, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie płatnikowi pomocy publicznej w postaci zwolnienia z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. tj., czy zaistniały okoliczności umożliwiające wznowienie postępowania. Zdaniem ZUS, dane podane przez skarżących w formularzu potwierdziły zasadność wydanej decyzji z [...] czerwca 2020 r. odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., o czym ZUS poinformował płatnika pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Zdaniem jednak ZUS, płatnik błędnie zinterpretował ww. stanowisko ZUS jako dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia z opłaty składek. ZUS uznając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacania składek wpłynął do ZUS w dniu [...] listopada 2020 r., tj. ze znacznym terminem do jego wniesienia określonego w ustawie, decyzją ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Mając na uwadze, że ta ostatnia decyzja była przedmiotem zaskarżenia do tut. Sądu, Sąd nie dopatrzył się jej wadliwości i sprzeczności z przytoczonymi powyżej przepisami prawa. Zgodnie z art. zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania). Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak sąd rozpoznając skargę działa w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Profesjonalny pełnomocnik reprezentujący Skarżącą wniósł skargę na decyzję z [...] grudnia 2020 r. stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W niniejszej sprawie nie zaskarżono zatem stanowiska ZUS w kwestii ew. wznowienia postępowania, Sądowi nie jest też wiadomym czy takie postępowanie zostało uruchomione bowiem w aktach sprawy brak stosownego postanowienia w tej kwestii. Zatem, w przekonaniu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, kwestia ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2020 r. czy też zaskarżenia pisma organu z [...] listopada 2020 r. nie może być przedmiotem analizy w niniejszej sprawie, bowiem wykracza poza jej granice wyznaczone zaskarżoną decyzją i skargą kwestionującą jej zasadność i zgodność z przepisami prawa. Zdaniem Sądu, nie zamyka to Skarżącej drogi do weryfikowania prawidłowości postępowania organu w związku z treścią komunikatu Komisji dotyczącego zmian w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, opublikowanego w dniu 2 lipca 2020 r. (a zatem po wydaniu decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r.) oraz trybu i prawidłowości postępowania oraz wydawania przez organ w tej kwestii kolejnych pism noszących znamiona decyzji. Na zakończenie, tytułem wyjaśnienia, należy dodać, że wniosek Strony, zawarty w skardze (o zwolnienie z opłacania składek") nie mógł zostać uwzględniony, jako że, pomijając już wskazaną konieczność działania w granicach sprawy, co do zasady nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organu w wykonywaniu władztwa administracyjnego. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi