II GSK 1851/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Op 161/11 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 18 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Op 161/11 oddalił skargę A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z [...] marca 2010 r. skarżący wystąpił do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 29.712,74 zł, powołując się na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, brak możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osobę trzecią oraz brak źródła dochodów. ZUS decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ podniósł, że zobowiązany od [...] listopada 2009 r. nie pracuje, nie jest również zarejestrowany w Rejonowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Żona wnioskodawcy prowadzi działalność gospodarczą w zakresie porad prawnych nie uzyskuje dochodów. Małżonkowie i ich małoletnia córka pozostają na utrzymaniu rodziców lub teściów w zamian za pomoc w gospodarstwie domowym i rolnym. Poza zobowiązaniami wobec ZUS wnioskodawca ma zaległości podatkowe w wysokości 1.554 zł, ściągane w trybie egzekucyjnym oraz zadłużenie wobec podmiotów cywilnoprawnych w kwocie 15.419,32 zł wraz z odsetkami i kosztami postępowania. A. G. nie posiada nieruchomości, samochodu i innego mienia ruchomego podlegającego egzekucji. Rachunki bankowe wykazują saldo ujemne w kwocie około 640 zł. W toku postępowania wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających jego zły stan zdrowia, ani nie wskazał żadnych nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających mu podjęcie pracy zarobkowej. Oceniając tak ustalony stan faktyczny ZUS stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności. W szczególności nie zaistniała całkowita nieściągalność z przyczyny wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Wnioskodawca zaprzestał co prawda prowadzenia działalności gospodarczej, lecz brak majątku, z którego można egzekwować należności jest wynikiem działania zobowiązanego, który nie wykorzystuje możliwości zarobkowania i uchyla się od poszukiwania źródeł dochodu. Ponadto w ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej: rozporządzenie). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku A. G., ZUS decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2010 r. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek "jednoczesnego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję", określony w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Zdaniem organu, pomimo bezspornego faktu wyrejestrowania przez płatnika prowadzonej działalności gospodarczej z dniem 30 listopada 2009 r. oraz ustalenia, że nie posiada on aktualnie składników mienia ruchomego i nieruchomego nadającego się do skutecznej egzekucji, brak dochodów nie wynika z trudnej sytuacji na rynku pracy, lecz jest wynikiem przemyślanej postawy dłużnika i jego świadomego wyboru. Rejestracja w urzędzie pracy nie stanowi gwarancji znalezienia odpowiedniego zatrudnienia, ale umożliwia korzystanie ze szkoleń i z innych form aktywizacji zawodowej, co zwiększa szanse na uzyskanie zatrudnienia. Rezygnacja z tych możliwości dowodzi, że płatnik nie wykorzystuje wszystkich możliwości zdobycia zatrudnienia. Wskazuje to, że zobowiązany zakłada, iż swoich zaległości nigdy nie ureguluje. W ocenie organu, powyższe okoliczności dowodzą, że nie można mówić o całkowitej nieściągalności, skoro nieosiąganie dochodów pozwalających na spłatę należności jest wynikiem świadomego wyboru zobowiązanego. Ponadto, jeśli w przyszłości zamierza on (jak deklaruje) rozpocząć działalność rolniczą, to istnieje możliwość wyegzekwowania należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił pogląd ZUS o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. sformułowany w wyniku prawidłowo ustalonego i niekwestionowanego przez skarżącego stanie faktycznym sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w skardze przyjęto nietrafną wykładnię tego powołanego ostatnio przepisu, sprowadzającą się do tezy o obowiązku umorzenia należności w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Zgodnie z powołanym przepisem całkowita nieściągalność zachodzi w razie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.). Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, a zwłaszcza eksponowanego przez skarżącego stanowiska o braku zamiaru podjęcia jakichkolwiek zajęć, z których dochód podlegać mógł by egzekucyjnemu zajęciu i z uwagi na jego wyczekiwanie na przedawnienie, nie ma podstaw do wysnucia wniosku o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. WSA podkreślił, że brak majątku musi być postrzegany jako stan trwały, co oznacza, iż zarówno w danym czasie, jak i w dającej się przewidzieć przyszłości z obiektywnych przyczyn zobowiązany nie będzie mógł uzyskiwać dochodów poddających się egzekucji. Postawa skarżącego nakierowana na świadome unikanie takich zajęć, z których dochody podlegałyby egzekucji, nie może dowodzić braku majątku po jego stronie. Wspomniany brak musi wynikać z obiektywnych okoliczności, a nie ze świadomego wyboru dłużnika. W ocenie Sądu, nie chodzi tu o brak środków finansowych na zapłatę zaległości w danym momencie, lecz o utrwalony stan wykluczający możliwość uzyskiwania dochodów. Akceptacja przeciwnego stanowiska, musiałaby prowadzić do premiowania udzielaniem ulg dla dłużników unikających gromadzenia majątku nie z powodu obiektywnych przeszkód, lecz z uwagi na wybrany sposób postępowania. WSA uznał, że jeśli istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek w przyszłości (skarżący planuje rozpocząć działalność rolniczą), to stan taki nie może być oceniony jako brak majątku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nawet w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek umorzenia należności została spełniona, organ działa w granicach uznania administracyjnego, co oznacza, że może, lecz nie musi umorzyć należności. W ocenie Sądu, również w tym względzie argumentacja przedstawiona przez ZUS musi być uznana za trafną, skoro poddano analizie ważny interes strony oraz interes publiczny uwzględniający cele, jakim służy gromadzenie składek na ubezpieczenie społeczne (zabezpieczenie chorobowe, emerytalno-rentowe, zdrowotne) oraz ich charakter uwzględniający zasady solidaryzmu społecznego). WSA stwierdził, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został prawidłowo ustalony i rozpatrzony zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na jego podstawie ZUS trafnie uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego w aspekcie przewidzianych wskazanymi przepisami warunków udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności. Prawidłowo ustalił brak całkowitej nieściągalności, jak też nieistnienie "uzasadnionych przypadków" udzielenia tej ulgi przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a skonkretyzowanych w § 3 rozporządzenia. WSA podkreślił, że niezadowolenie skarżącego z treści wydanego rozstrzygnięcia nie oznacza, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że nie może zmienić dokonanej oceny dołączony do skargi odpis postanowienia komornika Sądu Rejonowego w K. z [...] grudnia 2010 r. w sprawie Km [...] o umorzeniu egzekucji z powodu bezskuteczności egzekucji z ruchomości, prowadzonej z wniosku wierzyciela – osoby fizycznej - z tytułu należności cywilnoprawnych. WSA wskazał, że ZUS nie dysponował tym dokumentem w chwili wydawania skarżonej decyzji, nie mógł zatem rozważać jego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skarżący nie przedłożył postanowienia organowi pomimo pouczenia zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. o możliwości przedstawienia wszystkich dokumentów potwierdzających jej aktualną sytuację. A. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi na podstawie zarzutów nie podniesionych w skardze, tj. zarzutu nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz zarzutu błędnych ustaleń faktycznych; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z [...] grudnia 2010 r. doręczonego dłużnikowi [...] grudnia 2010 r., w sytuacji, gdy dowód ten został załączony do skargi, a jego przeprowadzenie pozwoliłoby na wyjaśnienie najistotniejszej przesłanki w sprawie, tj. ustalenie braku majątku skarżącego, z którego można by prowadzić egzekucję. W uzasadnieniu skarżący zauważył, że nie podnosił w skardze analizowanych w uzasadnieniu wyroku zarzutów tj. nie kwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zarzuty skargi dotyczyły przekroczenia swobody w ocenie stanu faktycznego, tzn. dokonanie właściwego ustalenia stanu faktycznego a następnie jego błędnej interpretacji. Mając na uwadze, to że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, to jednak dokonując kontroli wydanej w sprawie decyzji nie posiada uprawnień do postawienia nowych zarzutów, z których następnie czyni podstawę do oddalenia skargi. Skarżący podkreślił, że art. 134 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi administracyjnemu wszechstronnej kontroli wydanej decyzji przez organ pod względem legalności, bez ograniczania kontroli wyłącznie do uchybień wskazanych przez strony. Natomiast Sąd posłużył się tą normą niezgodnie z jej celem, tj. wykreował nowe zarzuty a następnie uznał, że są bezpodstawne i na ich podstawie oddalił skargę. Według skarżącego, dopuszczenie jako dowodu w sprawie postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z [...] grudnia 2010 r., pozwoliłoby na potwierdzenie, że skarżący nie posiada majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Jego zdaniem, okoliczność ta została wykazana już wcześniej innymi dokumentami ujawnionymi w postępowaniu administracyjnym, które organ zinterpretował dowolnie odmawiając im wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) obejmują naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na podstawie zarzutów nie podniesionych w skardze, jak również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego, w sytuacji, gdy dowód ten został załączony do skargi. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów należy przede wszystkim zauważyć, że w skardze kasacyjnej wskazano jako naruszony art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi: "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.". Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że w istocie zarzut dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że opisane uchybienie jest wynikiem błędu pisarskiego rozpoznał omawiany zarzut przyjmując, że skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Według skarżącego naruszenie wskazanych przepisów postępowania polegało na wykreowaniu przez Sąd pierwszej instancji nowych zarzutów, nie podniesionych w skardze a następnie uznaniu, że są one bezpodstawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę nie był związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji. Oznacza to, że WSA miał prawo i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony i nie był przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, jej argumentami a także wnioskami, żądaniami i zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji zbadał legalność zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, nie tworzył nowych zarzutów, ale skontrolował zaskarżoną decyzję we wszystkich wymienionych wyżej płaszczyznach. Kontrolując dochowanie przez organ wymaganej prawem procedury, ocenił zgromadzone dowody i poczynione na ich podstawie ustalenia faktyczne. Takie działanie Sądu pierwszej instancji w żadnym wypadku nie może być postrzegane jako "kreowanie" zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w motywach wyroku odniósł się do wszystkich istotnych, z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji, okoliczności sprawy, co pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się podejmując zaskarżone orzeczenie. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił także naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Uchybienie Sądu pierwszej instancji miało polegać na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci, złożonego przy skardze, postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z [...] grudnia 2010 r. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje ono nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania przed WSA w O. skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, zaś dopuszczenie dowodu z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej zasady szybkości postępowania sądowego, przy czym o istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 9/06, LEX nr 266437). Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że stan faktyczny sprawy pozostawał poza sporem, uznał zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu za niezasadny. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.