II SAB/Ol 197/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2022 r., A.K. (dalej jako: "strona", "skarżący"), złożył do Wójta Gminy R. (dalej jako: "Wójt") wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich kotłowni w obiektach podległych Gminie, tj. szkoły, obiekty senioralne, świetlice wiejskie, ośrodek zdrowia, urząd gminy, pałac w R. itp. Wskazał, że informacja powinna zawierać nazwę obiektu, rodzaj paliwa oraz osobę, która obsługuje dany piec (palacza) i formę zatrudnienia. Strona wniosła o przedstawienie zestawienia, ilu jest zatrudnionych palaczy w gminie, w których obiektach, ilu jest zatrudnionych palaczy nieodpłatnych i w których obiektach oraz które obiekty obsługuje ZGK oraz o informację, które z tych osób posiadają uprawnienia do obsługi kotłów co. Wskazano, że informacje mają dotyczyć kolejno sezonów grzewczych 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022. Odpowiadając na wniosek strony, pismem 29 kwietnia 2022 r., Wójt wyjaśnił, że Gmina zleciła obsługę kotłowni budynku Urzędu Gminy R. oraz budynku komunalnego przy ul. [...] w R., w którym zlokalizowany jest Ośrodek Zdrowia oraz GOPS Zakładowi Gospodarki Komunalnej w R. na podstawie umowy zlecenia powierzenia obsługi kotłowni. Pozostałe obiekty będące przedmiotem zapytania zarządzane są przez jednostki pomocnicze i jednostki organizacyjne Gminy R., którym nie narzuca się sposobu obsługi kotłowni. Wszelkie pytania dotyczące obsługi kotłowni należy kierować bezpośrednio do wskazanych jednostek. Wskazano też, że pałac w R. jest własnością Skarbu Państwa zarządzaną przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w O. Odpowiadając na pismo Wójta, w piśmie z dnia 5 maja 2022 r., skarżący stwierdził, że przesłane informacje nie są odpowiedzią na konkretnie sformułowane pytania. W piśmie brak jest odpowiedzi na następujące pytania: 1. brak wykazu wszystkich kotłowni w obiektach podległych Gminie, szczegółowo wymienionych w mailu z dnia 19 kwietnia 2022 r.; 2. brak informacji o używanym paliwie w danej kotłowni, osób, które obsługują konkretny piec, formę zatrudnienia oraz rodzaj paliwa; brak wykazu osób (palaczy), którzy pracują odpłatnie na podstawie umowy, a którzy nieodpłatnie; 3. brak informacji o kwalifikacjach osób obsługujących poszczególne kotłownie; 4. brak informacji z punktu 1, 2, 3, 4 w sezonach grzewczych 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022. Skarżący wskazał, że w przypadku powtórnego potraktowania wniosku w sposób niezgodny z zapisami ustawy, będzie zmuszony potraktować to pismo jako odmowę udzielenia informacji i odwoła się do właściwego organu odwoławczego. Pismem z dnia 13 maja 2022 r., Wójt zwrócił się do strony o sprecyzowanie żądań pisma. Pismem z dnia 22 maja 2022 r., strona stwierdziła, że w obu pismach skierowanych do Gminy bardzo precyzyjnie przedstawiła swoje żądania. Jednocześnie wskazała, że prosi o przesłanie: 1. wykazu wszystkich kotłowni w obiektach podległych Gminie, szczegółowo wymienionych w mailu z dnia 19 kwietnia 2022 r.; 2. informacji o używanym paliwie w danej kotłowni, osób, które obsługują konkretny piec, formę zatrudnienia danej osoby; 3. wykazu osób (palaczy), którzy pracują odpłatnie na podstawie umowy, a którzy nieodpłatnie; 4. wykazu o kwalifikacjach osób obsługujących poszczególne kotłownie; 5. wykazu informacji z punktu 1, 2, 3, 4 w sezonach grzewczych 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022. Pismem z dnia 27 maja 2022 r., Wójt poinformował stronę, że ze względu na obszerny zakres wniosku obejmujący lata 2018-2022, odpowiedź zostanie udzielona do dnia 15 lipca 2022 r. Pismem z dnia 14 lipca 2022 r., Wójt przesłał stronie wykaz obiektów wraz z informacją o stosowanym paliwie energetycznym. Jednocześnie wskazał, że obsługa kotłowni na podstawie umowy zlecenia w obiektach wskazanych w załączniku nr 1 zawierana jest na sezon grzewczy i obejmuje zazwyczaj okres od 15 października do 30 kwietnia. Dotychczasowe umowy zawierane były z podmiotem gospodarczym (ZGK w R. sp. z o.o.) i nie zawierały imiennego wskazania osób obsługujących kotłownię. Załącznik nr 1 zawiera informacje dotyczące: obiektów, rodzaju paliwa, obsługi, formy zatrudnienia i sezonów grzewczych. Jednoczenie wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 1 lipca 2022 r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci - świadectwo kwalifikacyjne jest wymagane do wykonywania czynności związanych z eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, z wyjątkiem czynności związanych z obsługą urządzeń lub instalacji cieplnych o mocy zainstalowanej nie wyższej niż 50 kW. Moc urządzeń grzewczych zainstalowanych w obiektach komunalnych, stwierdził organ, nie jest wyższa niż 50 kW. W sprawie obsługi kotłowni zarządzanych przez jednostki organizacyjne Gminy R. i dysponujące odrębnym budżetem, pytania należy zaś kierować bezpośrednio do tych jednostek. A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Wójta do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2022 r. (ponowionego w dniu 5 maja 2022 r. i 22 maja 2022 r.) w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił szczegółowo stan sprawy i wskazał, że w świetle Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie może budzić wątpliwości fakt, że wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wójt Gminy R. nie udzielił zaś pełnej informacji na wniosek z dnia 19 kwietnia 2022 r. oraz wnioski ponownie złożone w dniu 5 maja 2022 r. i 22 maja 2022 r. Dopuścił się rażącego naruszenia prawa i udzielił informacji niepełnej, niejasnej. Organ pozostaje w bezczynności i upłynął już termin na udzielenie informacji, wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej nieuwzględnienie oraz oddalenie w całości. Wskazał, że wywiązał się z obowiązku, ciążącego na nim w myśl postanowień art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania. Wskazano, że w skardze skarżący sformułował zarzut pozostawania organu w bezczynności lecz zarzutu tego szczegółowo nie sprecyzował, ani nie uzasadnił, dlatego nie sposób się do niego odnieść. W ocenie organu, zarzut ten jest bezpodstawny i nie znajduje potwierdzenia w materiałach tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodać należy także, iż w przypadku skargi na bezczynność skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, ani przewlekłością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować zaś będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 112/22). W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), powoływanej dalej jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Wójt Gminy R. jest więc bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Należy przy tym zaznaczyć, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182). Rozpoznając wniosek, podmiot zobowiązany dokonuje również jego oceny z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dotyczącym dostępu do informacji przetworzonej. W przedmiotowej skardze, skarżący zarzuca bezczynność Wójta Gminy R., polegającą na niepełnym udostępnieniu wnioskowanej przez stronę informacji publicznej. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, ani przewlekłości. Skarżący złożył w dniu 19 kwietnia 2022 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich kotłowni w obiektach podległych Gminie, tj. szkoły, obiekty senioralne, świetlice wiejskie, ośrodek zdrowia, urząd gminy, pałac w R. itp. Informacja powinna zawierać nazwę obiektu, rodzaj paliwa oraz osobę, która obsługuje dany piec (palacza) i formę zatrudnienia. Strona wniosła o przedstawienie zestawienia, ilu jest zatrudnionych palaczy w gminie, w których obiektach, ilu jest zatrudnionych palaczy nieodpłatnych i w których obiektach oraz które obiekty obsługuje ZGK oraz o informację, które z tych osób posiadają uprawnienia do obsługi kotłów co. Wskazano, że informacje mają dotyczyć kolejno sezonów grzewczych 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022. Wójt odpowiedział na wniosek w dniu 29 kwietnia. Ponieważ skarżący uznał odpowiedź za niepełną, ponieważ przekazane informacje nie są odpowiedzią na konkretnie sformułowane pytania, sprecyzował swój wniosek pismami z dnia 5 maja i 22 maja 2022 r. Organ, pismem z dnia 14 lipca 2022 r., przekazał skarżącemu wykaz zawierający dane dotyczące obiektów podległych Gminie, rodzaju paliwa, jednostek obsługujących dany obiekt, formy zatrudnienia palaczy oraz wskazał sezony grzewcze zgodnie z żądaniem strony. Tym samym, organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżącego o wykaz kotłowni w obiektach podległych Gminie, o używanym paliwie i umowach łączących jednostki z palaczami. Jednocześnie organ wskazał, odnosząc się do zapytania w części dotyczącej osób uprawnionych do obsługi kotłów co, że w odniesieniu do palaczy zatrudnionych w obiektach podległych Gminie, świadectwo kwalifikacyjne nie jest wymagane. Wynika to z postanowień § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 1 lipca 2022 r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz.U. z 2022 r. poz.1392). Zgodnie z tym przepisem - świadectwo kwalifikacyjne jest wymagane do wykonywania czynności związanych z eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, z wyjątkiem czynności związanych z obsługą urządzeń lub instalacji cieplnych o mocy zainstalowanej nie wyższej niż 50 kW. Organ wskazał w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r., że moc urządzeń grzewczych zainstalowanych w obiektach komunalnych nie jest wyższa niż 50 kW. Oznacza to, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie dotyczące posiadania uprawnień do obsługi kotłów co. Organ wskazał również, że w odniesieniu do kotłowni zarządzanych przez jednostki organizacyjne Gminy, dysponujące odrębnym budżetem, pytania należy kierować bezpośrednio do tych jednostek. Organ podał te jednostki w wykazie, stanowiącym załącznik do pisma z dnia 14 lipca 2022 r. Organ przedstawił również informację o żądanych sezonach grzewczych. Tym samym, stwierdzić należy, że organ udzielił żądanej informacji publicznej. Wskazać również należy, że Wójt poinformował skarżącego pismem z dnia 27 maja 2022 r., po trwającej wcześniej korespondencji, dotyczącej zakresu informacji, że odpowiedź zostanie udzielona do dnia 15 lipca 2022 r. w związku z obszernym zakresem wniosku. Odpowiedzi udzielono zaś pismem z dnia 14 lipca 2022 r. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zostały spełnione również przesłanki z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., dotyczące terminu udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 13 - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl zaś ust. 2 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wójt dotrzymał więc terminu, wynikającego z cytowanego przepisu, bowiem we wcześniejszej korespondencji organ udzielił odpowiedzi, która okazała się niewystarczająca dla strony. Podzielić też należy stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie sprecyzował, na czym polega niepełna odpowiedź Wójta na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dlatego nie sposób się do niego odnieść. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organ udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2019 r., tj. udostępnił wykaz wszystkich kotłowni w obiektach podległych Gminie, poinformował o używanym paliwie, wskazał sposób zatrudnienia palaczy, poinformował o braku potrzeby posiadania kwalifikacji przez palaczy i przedstawił informacje w rozbiciu na żądane sezony grzewcze. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., skargę należało oddalić.