I OSK 254/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wr 41/20 o odrzuceniu skargi B.D. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wr 41/20 odrzucił skargę B.D. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwrócił uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. B.D. w dniu 2 września 2020 r. wniosła skargę na przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – jej skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] lipca 2020 r., ([..]), którym zawieszono postępowanie odwoławcze w przedmiocie odmowy nieopłatnego przyznania prawa własności gruntu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, wskazując, że postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2020 r. ([..]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [..] lipca 2020 r. Kolegium poinformowało, że postanowienie zostało wysłane do jego adresatów w dniu 16 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Sąd wyjaśnił, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę II OPS 5/19, w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność/przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W ocenie Sądu - z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania - uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu postanowienia, tj. zakończeniu postępowania wpadkowego, którego dotyczyła skarga do sądu. W świetle powyższego niedopuszczalne było merytoryczne odniesienie się przez Sąd do zarzutu przewlekłości kierowanego przez skarżącą wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu i wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem skarga na przewlekłość Kolegium została wniesiona już po zakończeniu przez ten organ postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania. Sąd zwrócił także uwagę, że również ponaglenie (nadane w placówce pocztowej w dniu 2 września 2020 r.), nie zostało złożone w toku rozpoznawania przez Kolegium sprawy zawieszenia postępowania, ale już po jej zakończeniu. Oznacza to - a contrario - wobec braku ponaglenia w toku rozpoznawanej sprawy administracyjnej, że niedopuszczalne staje się wniesienie skargi w tym przedmiocie. Skargę kasacyjna na powyższe postanowienie wywiodła B.D. zaskarżając to postanowienie w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając: - naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż w dniu [..] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało postanowienie, podczas gdy w dniu tym nie zostało wydane postanowienie – w tym dniu zespół orzekający Kolegium spotkał się i rozpatrzył zażalenie, ale nie wydał postanowienia z uzasadnieniem i stosownymi podpisami. Postanowienie z podpisami zostało wyekspediowane do strony w dniu 16 września 2020 r., zatem zgodnie z ugruntowaną doktryną i orzecznictwem należy uznać, że to w tej dacie zostało wydane postanowienie. Powyższe naruszenie doprowadziło w konsekwencji do: - rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie przez Sąd – przyjęcie, iż w sprawie zachodzą inne przyczyny, które powodują niedopuszczalność rozpoznania skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie "inne przyczyny" nie zachodzą; - rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy ów przepis winien w sprawie zostać zastosowany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, lecz jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. bądź innych ustaw w sposób pośredni. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż w dniu [..] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało postanowienie, podczas gdy w dniu tym nie zostało wydane postanowienie. Z powołanych wyżej przyczyn w ten sposób postawiony zarzut nie mógł być skuteczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, odrzucając skargę, nie mógł naruszyć przepisów k.p.a., skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd przepisów k.p.a. nie stosuje. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji poprzez ocenę pod kątem zgodności z prawem toczących się prze nimi postępowań. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, doszedł jednak do przekonania, że zarzut naruszenia powołanych przepisów k.p.a. mógł zostać rozpoznany łącznie z postawionym - "w konsekwencji" - zarzutem naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz z uwzględnieniem argumentacji wskazującej na zaistniałe przed organem naruszenie przepisów k.p.a., które nie zostało prawidłowo skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który skargę odrzucił. Nawet jednak w tym przypadku zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Skarżąca kasacyjnie wywodzi bowiem, że do wadliwego odrzucenia skargi doszło w konsekwencji nieuprawnionego uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [..] sierpnia 2020 r. wydało postanowienie. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, w dniu [..] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odbyło wprawdzie posiedzenie, lecz w dniu tym nie wydano postanowienia – nie zostało ono podpisane przez skład orzekający. W takiej zaś sytuacji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, datą wydania postanowienia jest dzień, w którym postanowienie to zostało ekspediowane do strony postępowania. Pomijając pewną niekonsekwencję skargi kasacyjnej, w której jednocześnie wskazano, że decyzja (a odpowiednio – jak należy sądzić, z uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy - postanowienie) może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz oraz stworzenia adresatowi możliwości zapoznania się z jej treścią – a to niekoniecznie będzie miało miejsce w dniu ekspediowania orzeczenia do strony postępowania, stwierdzić należy, że teza skarżącej kasacyjnie, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu nie zostało wydane w dniu [..] sierpnia 2020 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się postanowienie SKO z dnia [..] sierpnia 2020 r. opatrzone podpisami składu orzekającego, co wskazuje, że w tym dniu postanowienie to zostało wydane, a jednocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, że w dniu tym sporządzony został jedynie protokół posiedzenia. Stąd więc nie można przyjąć, że postanowienie zostało "opatrzone datą [..] sierpnia 2020 r.", a skoro zostało ekspediowane do strony w dniu 16 września 2020 r., to dzień ten należy uznać za datę wydania postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów art. 124 § 1 i 2 k.p.a., określających konieczne elementy konstrukcyjne postanowienia (w zakresie stosownych podpisów pod rozstrzygnięciem oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia) skoro postanowienie SKO z dnia [..] sierpnia 2020 r. zawiera podpisy oraz uzasadnienie. Nie mógł być także skuteczny zarzut dotyczący art. 109 § 1 oraz – nieprecyzyjnie powołanego - art. 110 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie obowiązek doręczenia rozstrzygnięcia na piśmie został spełniony i nie jest kwestionowany. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia SKO z dnia [..] sierpnia 2020 r. wynika, że zostało ono doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 września 2020 r. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 110 k.p.a. zwrócić uwagę należy na nieprecyzyjność w jego przywołaniu. Przepis art. 110 k.p.a. złożony jest z dwóch paragrafów. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że w odniesieniu do przepisów, które złożone są z pomniejszych jednostek redakcyjnych, warunkiem prawidłowo postawionego zarzutu jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, której naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Mając jednak na uwadze, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., mógł w realiach niniejszej sprawy, w której nie doszło do milczącego załatwienia sprawy, dotyczyć wyłącznie jego § 1, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do dokonania takiej rekonstrukcji zarzutu, która wskazuje na zarzut naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie decyzją oznacza, że organ nie może zmieniać wydanej przez siebie decyzji, chyba że stanie się ona ostateczna i wystąpią przesłanki uzasadniające jej zmianę w jednym z trybów nadzwyczajnych. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi z powyższego przepisu, że dopiero z chwilą doręczenia decyzji/postanowienia (a więc nie z chwilą jej ekspediowania, jak jednocześnie wskazywano w skardze kasacyjnej) dochodzi do wydania decyzji/postanowienia w sensie procesowym. Nie ulega wątpliwości, że to z chwilą podpisania decyzji administracyjnej (postanowienia) mamy do czynienia z wydaniem decyzji (postanowienia) w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt: I GSK 234/18). Dodatkowo podkreślić należy, że decyzja (postanowienie) istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja (postanowienie) może być następnie skutecznie doręczona. Nieskuteczność powyższych zarzutów prowadzi do uznania, że nie podważono za ich pomocą stanowiska Sądu I instancji o podstawach do odrzucenia skargi, co powodowało, że skuteczny nie mógł być zarzut "niezastosowania", dodatkowo nieprecyzyjnie powołanego, przepisu art. 149 p.p.s.a. Także przepis art. 149 p.p.s.a. składa się kilku paragrafów, co umknęło stronie skarżącej kasacyjnie. Niezależnie od powyższego wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Także ten argument powołał Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia. Brak skutecznego podważenia faktu wydania przez organ postanowienia w dniu [..] sierpnia 2020 r. skutkował uznaniem, że skarga nie została także poprzedzona skutecznie wniesionym ponagleniem. Z wyżej wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.