II OSK 324/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 973/20 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r. oddalił skargę H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej SKO) z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. 2018.570 ze zm.) art. 123 § 1, art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) odmówiło H. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. (dalej Wójt) z [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...],[...],[...],[...] w m. S. Na to postanowienie H. W. złożyła skargę do WSA w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd zaaprobował stanowisko SKO o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na to, że decyzją własną z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] maja 2013 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., IV SA/Po 72/14, oddalił skargę S. W. na ww. decyzję SKO z [...] listopada 2013 r. Ze względu na niewniesienie skargi kasacyjnej wyrok ten stał się prawomocny. Z powyższego wynika, iż skoro skarga w trybie zwyczajnym została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu, to oznacza to, że Sąd nie dopatrzył się ani zwykłego ani kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wad prawnych (wymienionych w art. 156 k.p.a.) samej decyzji, które istnieją w dacie wydania decyzji przez organ. Oddalenie więc skargi na tę decyzję jest równoznaczne z dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, że wada taka nie wystąpiła. W świetle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Reasumując, w opinii Sądu wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wówczas gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd w toku rozpoznawanej sprawy. Zasadnie więc, zdaniem Sądu, SKO odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez akceptację przez WSA w Poznaniu, za SKO, iż ze względu na oddalenie przez WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., IV SA/Po 72/14, skargi na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującej decyzję Wójta z dnia [...] maja 2013 r. brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r., podczas gdy takie rozumienie zaskarżonych przepisów, w szczególności art. 61a § 1 p.p.s.a. prowadzi do naruszenia wyrażonej w tych przepisach zasady prawa do sądu, a także prawa do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w konsekwencji oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca kasacyjnie, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., IV SA/Po 72/14. Wobec cofnięcia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 3235/14, umorzył postępowanie kasacyjne. Wyrok WSA z dnia 18 września 2014 r., IV SA/Po 72/14, jest zatem prawomocny. W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważał w szczególności kwestie związane ze stosowaniem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i nie dopatrzył się ani zwykłego ani kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Z motywów tego wyroku wynika, że WSA uznał, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona była przepisami art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r., a obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. i - w konsekwencji - niespełnieniem przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko SKO odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2013 r. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W powyższej uchwale podkreślono, że możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Zawarte w przywołanej wyżej uchwale NSA stanowisko prezentowane było również w piśmiennictwie, gdzie wskazywano, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Podobne stanowisko wielokrotnie było zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z 30.01.2020r., II OSK 702/18, LEX nr 3043565; z 7.06.2017r., II OSK 67/17, LEX nr 2330100; z 24.11.2016r., II GSK 1020/15, LEX nr 2206366; z 17.07.2012r., II OSK 1617/11, LEX nr 1251836). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest zatem prawidłowe. Skoro bowiem w prawomocnym wyroku sąd administracyjny nie dopatrzył się w decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2013 r. ani zwykłego ani kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, to organ administracyjny zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji Wójta. WSA dokonał zatem prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, a więc nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 31 sierpnia 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.