VII SA/Wa 940/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obręb [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić [...] sp. z o.o. i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi ujętą w Rejestrze Opłat Sądowych tutejszego Sądu pod poz. [...] z [...]marca 2021 r. UZASADNIENIE Pismem z [...] marca 2021 r. [...] sp. z o.o. i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obręb [...] w części dotyczącej § 5 pkt 7 ww. uchwały. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 31 sierpnia 2021 r. w pkt 1 wezwano pełnomocnika skarżących do nadesłania - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi - wezwania Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą z [...] czerwca 2013 r. nr [...] i nadesłania jego odpisu z adnotacją organu wskazującą na datę jego złożenia lub potwierdzeniem jego wysłania; w pkt 2 wezwano organ do udzielenia informacji, w terminie 7 dni, czy przed wniesieniem do Sądu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą z [...] czerwca 2013 r. nr [...] [...] sp. z o.o. i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w [...] wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713) w brzmieniu obowiązującym przed [...] czerwca 2017 r., jeśli tak czy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie i w jakiej dacie skarżąca tę odpowiedź otrzymała. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżąca pismem z [...] września 2021 r. oświadczyła, że nie wzywała organu do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi na brak możliwości wniesienia bezskutecznego wezwania do organu. Dalej wyjaśniła, że wniosła skargę na uchwałę z [...] czerwca 2013 r., która przed złożeniem skargi do Sądu została zmieniona uchwałą organu w dniu [...] marca 2021 r. Nr [...], zmieniającą przepis, którego dotyczyła skarga. Organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu pismem z [...] września 2021 r. oświadczył, że skarżąca nie wniosła wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obręb [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe przepisy należy stosować łącznie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), przy czym - zważywszy na normę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - w niniejszej sprawie istotne jest jego brzmienie sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą. W brzmieniu sprzed nowelizacji art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z art. 17 ust. 2 ww. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. To zaś oznacza, że względem uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy przed [...] czerwca 2017 r. (tak jak ma to miejsce w badanej sprawie, bowiem zaskarżoną uchwałę podjęto [...] czerwca 2013 r.) istnieje obowiązek poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide art. 52 § 4, art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji). Brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. W takim przypadku sąd ma obowiązek ją odrzucić zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wskazano skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy uchwały podjętej przez Radę Miasta w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. W przypadku wniesienia skargi na tę uchwałę konieczne było więc - jak wynika z powyższych rozważań - poprzedzenie jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie Sądu dotyczące nadesłania wymaganego wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostało odebrane przez skarżącą [...] września 2021 r. (ZPO, k. 70 akt sądowych). Siedmiodniowy termin na wykonanie wezwania Sądu upłynął bezskutecznie [...] września 2021 r. Skarżąca nie dopełniła bowiem ww. obowiązku i nie wykazała, że przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a to czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Dodać należy, że Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na wezwanie Sądu z [...] sierpnia 2021 r. pismem z [...] września 2021 r. zwróciła uwagę na brak wyczerpania trybu przez skarżącą, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed [...] czerwca 2017 r. Odnośnie do pisma skarżącej z [...] września 2021 r. i zawartego w nim stanowiska wyjaśniającego, że strona nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na uchwałę z [...] marca 2021 r. Nr [...] zmieniającą zaskarżoną uchwałę kolejno zaznaczając, że wezwanie organu do naruszenia prawa pozbawiłoby ją możliwości zaskarżenia uchwały i ubiegania się o naprawienie szkody, tutejszy Sąd wyjaśnia, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały poprzez wydanie uchwały zmieniającej nie niweczy wymogów prawidłowego wniesienia skargi do sądów administracyjnych i wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji - jeżeli wolą skarżącej jest zaskarżenie uchwały w starym brzmieniu. Uchylenie bądź zmiana danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem ma w warstwie merytorycznej zastosowanie dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Strona w niniejszej sprawie ewidentnie poszukuje swojego indywidualnego prejudykatu dla usankcjonowania formalnych wymogów sfomułowania powództwa o odszkodowanie za szkodę poniesioną - jak można przypuszczać - funkcjonowaniem w obrocie aktu prawa miejscowego, który ograniczał jej prawo zabudowy. Nie jest jednak i nigdy nie było rzeczą sądów administracyjnych kontrolowanie działalności administracji publicznej po to tylko, by zapewnić komukolwiek warunki do ubiegania się o odszkodowanie lub spełnienie wymagań formalnych dla innego rodzaju żądań. Co istotne, jeżeli Strona będzie dochodzić rzeczonego odszkodowania - jak również można zakładać na podstawie art. 4171 § 1 k.c. - to sąd powszechny a nie administracyjny będzie oceniać czy kwestionowany plan miejscowy z 2013 roku wywołał szkodę i czy w kontekście powołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie oraz utrzymującego go w mocy wyroku NSA można mówić o "stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą" nawet pomimo, że skuteczną skargę wniósł inny niż skarżąca podmiot. Sąd administracyjny nie będzie natomiast dostosowywał wymogów formalnych wnoszonych skarg do oczekiwań stron lub ich dalszych zamierzeń procesowych. Przed zaskarżeniem tzw. "starej" uchwały wymagane jest zatem wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stan bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oznacza przy tym sytuację, w której organ odmówił jego uwzględnienia bądź milczy w tym zakresie, a nie że owo wezwanie może się okazać prawnie zbędne. Strona nie dostrzega, że sąd administracyjny kontroluje akt prawa miejscowego, a więc źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie i w danym czasie. To Sąd zatem, jeżeli strona umożliwiłaby mu orzekanie merytoryczne w sprawie poprzez wypełnienie wymogów formalnych, zdecydowałby, po wysłuchaniu głosów stron, czy pomimo zmiany aktu i trwającej kontroli sądowej tych samych zapisów planu w innej sprawie, zachował on w jakimkolwiek zakresie swoją aktualność do stanów przeszłych. Kontrola aktów prawa miejscowego niesie bowiem w sobie w istocie element kontroli ich zgodności z ustawami, co w pewnym bardzo ogólnym stopniu zbliża ten zakres działania sądów do kontroli wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na wyrok NSA z 18 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 3943/19, którym utrzymano w mocy wyrok tutejszego Sądu z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 458/19, który z kolei unieważnił kwestionowany w niniejszej sprawie § 5 pkt 7 uchwały z [...] czerwca 2013 r. Nr [...]. Okoliczność jaki wpływ będzie to miało na ewentualne roszczenia odszkodowawcze strony może być przedmiotem rozważań sądów powszechnych. Z powyższych względów Sąd postanowił, jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. .................................. Wojciech Sawczuk