I OSK 1107/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 248/17 w sprawie ze skargi Instytutu [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Instytutu [...] na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 248/17) oddalił skargę Instytutu [...] (zwanego dalej Instytutem) na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] października 2013 r. w przedmiocie przyznania kategorii naukowej. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Jednostka naukowa, jakim jest skarżący Instytut, wystąpiła o przyznanie kategorii naukowej. Oceny jednostki dokonał Zespół Ewaluacji NZ-6, który na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1126 – zwanego dalej rozporządzeniem) przyznał jej następującą ocenę: 1) kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" – ocena OI = 32,14 pkt, 2) kryterium II "Potencjał naukowy" – ocena OII = 370,00 pkt, 3) kryterium III "Materialne efekty działalności naukowej" – ocena OIII = 5,54 pkt, 4) kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej" – ocena OIV = 38,50 pkt. Ostateczna ocena Instytutu została określona jako 64,72, przy czym ostateczna ocena jednostki referencyjnej dla kategorii A ustalona została jako 2,81, a dla kategorii B – 74,87. Ponieważ ostateczna ocena była niższa od ostatecznej oceny jednostki referencyjnej dla kategorii A, ale większa od kategorii naukowej B to zgodnie z § 18 ust. 5 rozporządzenia zaliczono jednostkę do kategorii B i w uchwale z 18 września 2013 r. Komisja do spraw Grupy Nauk o Życiu zaproponowała przyznanie Instytutowi kategorii naukowej B. Decyzją z [...] października 2013 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 42 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. przyznał Instytutowi kategorię naukową B, którą utrzymał w mocy decyzją z 2 czerwca 2014 r. Wyrokiem z 2 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1587/14) uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2014 r., stwierdzając, że Minister nie odniósł się w niej do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania, sprawa została przekazana do Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych (Komitet) i Komisji do spraw Grup Nauk o Życiu (Komisji), które potwierdziły prawidłowość przyporządkowania Instytutu. Komisja dostrzegła przy tym fakt interdyscyplinarności badań prowadzonych w Instytucie, jednak nie pozwoliło to na odrębną ocenę. Komitet, proponując przydzielenie do GWO (Grupy Wspólnej Oceny), kierował się m.in. posiadaniem przez Instytut uprawnień do nadawani stopni doktora nauk o Ziemi oraz doktora habilitowanego nauk o Ziemi w zakresie geografii. O faktycznym profilu działalności, jak stwierdził, świadczą stopnie doktora habilitowanego uzyskane przez pracowników w ciągu ostatnich 15 lat, tj. 15 stopni z geografii społeczno – ekonomicznej i 11 z geografii fizycznej. W Instytucie nadal przeważają specjaliści z geografii fizycznej (w proporcji 12:11), podobnie jak przeważają publikacje z geografii fizycznej (60,6%). Uzyskiwane środki finansowe nie świadczą natomiast o profilu naukowym jednostki, ale o skuteczności określonej grupy pracowników w ich pozyskiwaniu. W związku z powyższym na posiedzeniu w dniu 8 lipca 2015 r. Komitet jednomyślnie opowiedział się za wnioskiem Komisji proponującej utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 218/16) uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zarówno decyzja z [...] października 2013 r., jak i decyzja z [...] listopada 2015 r. zostały wydane i podpisane przez tę samą osobę, co stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych na posiedzeniu 13 października 2016 r. podtrzymał w całości wcześniejszą opinię podjętą 8 lipca 2015 r. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył Instytut, zarzucając jej naruszenie art. 42 ust.4 i art. 44 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki i § 16 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku z 2 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1587/14) w sposób prawidłowy. Cytując fragment tego orzeczenia, Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej skardze Instytut wyraźnie wskazał, że głównym zarzutem jest brak uzasadnienia podjętej decyzji w zakresie zakwalifikowania do danej GWO, co w jego ocenie jest źródłem wadliwości zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Instytut wskazał, że nigdy nie kwestionował i nie kwestionuje sposobu naliczania mu punktów. Ta część procedury odbyła się prawidłowo, jednak sposób naliczenia produktów jest wynikiem uprzedniego zakwalifikowania do nieodpowiedniego GWO. W tym jednak zakresie Sąd pierwszej instancji podał, że w zaskarżonej decyzji zostało szczegółowo przedstawione stanowisko Komisji, zaaprobowane przez Komitet 8 lipca 2015 r., z którego wynika, że przyporządkowując Instytut do GWO NZ2R, kierowała się ona następującymi kryteriami: 1. dyscyplin naukowych, w których jednostka posiada uprawnienia do nadawania stopni naukowych; 2. dyscyplin naukowych, w których kadra naukowa jednostki posiada stopnie i tytuły naukowe; 3. dyscyplin naukowych, w których jednostka odnotowuje podstawowe wyniki działalności naukowej i badawczo – rozwojowej, tj. publikacje w czasopismach naukowych, monografie naukowe, patenty i projekty badawcze. Następnie stwierdzono, odnosząc się do ww. kryteriów, że Instytut posiada wyłącznie uprawnienia do nadawania stopnia doktora nauk o Ziemi w zakresie geografii oraz doktora habilitowanego nauk o Ziemi w zakresie geografii, co zostało potwierdzone w ankiecie Instytutu. Organ stwierdził też, że w Instytucie na 23 pracowników samodzielnych 12 zajmuje się geografią fizyczną, a 11 społeczno – ekonomiczną. Na 348 publikacji przedstawionych w ankiecie 36,8% dotyczyło geografii fizycznej, 54,3% geografii społecznej a 8,9% geografii ekonomicznej. W czasopismach z listy A MNiSW przeważającą, około 60% część, stanowią publikacje z geografii fizycznej. Podkreślono ponadto, że najwyżej punktowane publikacje w dorobku Instytutu (z listy A MNiSW) w przewadze dotyczą geografii fizycznej. Z uwagi zatem na fakt, że dwa kryteria na trzy wskazują na przynależność Instytutu do grupy nauk o Ziemi, Komisja zaproponowała przydzielenie jednostki ponownie do GWO NZ2R. Komisja zwróciła też uwagę, że Instytut posiada uprawnienia do nadawania stopnia doktora oraz doktora habilitowanego nauk o Ziemi w zakresie geografii, co jednoznacznie wskazuje na nauki o Ziemi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ w sposób należyty odniósł się do kwestii przypisania Instytutu do GWO NZ2R, a także rozważył prawidłowość tego przyporządkowania w świetle argumentów podnoszących przez Instytut. Kontrola decyzji w tym zakresie może jedynie polegać na kontroli prawidłowości uzasadnienia rozstrzygnięcia, a także podjętych przez organ działań z punktu widzenia formalnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia jest natomiast zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. Organ przedstawił w sposób wystarczający podstawę prawną rozstrzygnięcia, ustalenia faktyczne oraz tok rozumowania zastosowany w sprawie. W niniejszej sprawie trybem regulującym przyporządkowanie Instytutu do Grupy Wspólnej Oceny (GWO) były przepisy § 16 ust. 2 – 4 rozporządzenia, które nie zostały naruszone w stopniu dającym podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponieważ powodem uchylenia decyzji z [...] listopada 2015 r. były jedynie względy proceduralne, dopuszczalne było podtrzymanie przez Komisję wcześniejszego stanowiska, zatwierdzonego 8 lipca 2015 r. Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie może być celowość czy słuszność działania organu w procesie przyporządkowania jednostek do danej Grupy Wspólnej Oceny, a w szczególności słuszność doboru kryteriów w oparciu, o które dokonano przyporządkowania Instytutu do danej GWO, czy też kwestia nieutworzenia jednostkowej grupy wspólnej oceny – wyłącznie dla Instytutu. Działanie Ministra w tym zakresie "wymyka" się kontroli sądowoadministracyjnej, jako że Sąd może kontrolować jedynie legalność działania organów administracji publicznej. Dlatego też nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty Instytutu zmierzające do zakwestionowania kryteriów doboru przyporządkowania jednostek do danej GWO, którymi posługiwał się Minister, czy też twierdzenia Instytutu o celowości utworzenia jednostkowej GWO dedykowanej skarżącemu Instytutowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Instytut, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 42 ust. 4 i art. 44 ust. 2 pkt 3 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki oraz § 16 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym przez błędną ich wykładnię poprzez uznanie, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd niewłaściwie ocenił zarzuty Instytutu, który powoływał się na kwestie celowości czy słuszności decyzji, jednak jedynie jako skutek niezgodnego z prawem (tj, z powyższymi przepisami ustawy i rozporządzenia) postępowania Ministra przy wydawaniu decyzji w szczególności na etapie tworzenia GWO i przyporządkowywania Instytutu [...] do GWO NZ2R. Instytut natomiast konsekwentnie i niezmiennie podnosił, iż przyznana Instytutowi kategoria naukowa B jest przede wszystkim wynikiem przyporządkowania do niewłaściwej Grupy Wspólnej Oceny (GWO). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego określenia zarzutów w treści samej kasacji i oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższe, jako niezasadny należało uznać przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 42 ust. 4 i art. 44 ust. 2 pkt 3 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. oraz § 16 rozporządzenia. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, co już z założenia wyklucza możliwość prowadzenia w tym zakresie kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji jedynie w odniesieniu do przepisów rozporządzenia wskazywał, że przepisy § 16 ust. 2 – 4 były w sprawie trybem regulującym przyporządkowanie Instytutu do Grupy Wspólnej Oceny i nie zostały one naruszone przez organ, jednakże nie sposób uznać, aby takie stwierdzenie stanowiło odczytanie treści przepisu, a więc wykładnię. Sąd pierwszej instancji także nie stwierdzał, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 42 ust. 4 i art. 44 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestionująca stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena procesu przyporządkowywania jednostek (naukowych) do danej Grupy Wspólnej Oceny jako opartego na kryterium celowości i słuszności wykracza poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje natomiast w oderwaniu od przepisów przedstawionych w zarzucie. Próbę kwestionowania zakresu kontroli prowadzonej przez Sąd pierwszej instancji lub jej kryteriów za pomocą przepisów prawa materialnego należy uznać za niedopuszczalną, skoro przepisy te nie są adresowane do Sądu ani nie określają podstaw jego właściwości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, a zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.