II SA/Rz 1005/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku F. Z., D. K. i skarżącego, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 2a i 3a, 4, 5, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."), zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) - zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości składającej się z działek nr 1072/5, 1072/6 i 1072/2 położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wójt podał, że przedmiotowe działki w ewidencji gruntów wykazane są jako grunty orne i położone są w terenie, dla którego Gmina [...] nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt wyjaśnił, że podział działek powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha - w myśl art. 93 ust. 2a u.g.n. jest dopuszczalny gdy dokonuje się go w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości albo regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Warunku o którym mowa w art. 93 ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się do działek projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a u.g.n.). Wójt stwierdził, że przedmiotowy podział ma na celu wydzielenie działek gruntu przeznaczonych na powiększenie nieruchomości sąsiednich oraz działek przeznaczonych pod drogę. Po rozpoznaniu zażaleń H. K. i M. M. (dalej w skrócie: "odwołujące się"), SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia SKO dokonało analizy czy odwołującym się, jako współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje w postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z zażaleń wynika bowiem, że odwołujące się wykonują prawo własności przez dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 1072/6. W ocenie SKO odwołującym się przysługiwać powinna ochrona prawna w takim zakresie, w jakim planowany podział może pozbawiać je dostępu do drogi publicznej. Celem przepisu w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie jest dopuszczenie tylko do takiego podziału, który zapewni nabywcom wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej, natomiast właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi nie pozbawi posiadanego przed podziałem dostępu do drogi publicznej. Wójt pomijając w postępowaniu właścicieli sąsiedniej nieruchomości nie poczynił żadnych ustaleń pozwalających na ocenę, czy w niniejszej sprawie opiniowany projekt podziału łączy się z interesem prawnym czy faktycznym odwołujących się. SKO zwróciło również uwagę, że we wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości wskazano, że celem podziału jest poszerzenie działek nr 1072/8, 1072/9 i 1072/15, przy czym wniosek jest niejasno sformułowany i nie wskazuje powierzchni działek powstających w wyniku podziału, a także zawiera odręczne poprawki i skreślenia. W związku z powyższym nieuprawnione było dokonanie merytorycznej oceny wstępnego projektu podziału. Wreszcie opiniowany wstępny projekt podziału dotyczy nieruchomości o funkcji rolnej. Z postanowienia nie wynika natomiast, jakie działki powstają w wyniku podziału, i jaka jest ich powierzchnia, a także czy spełnione zostały warunki podziału. SKO stwierdziło, że w ponownym postępowaniu zachodzi konieczność uzupełnienia wniosku, ustalenia czy w wyniku projektowanego podziału nie nastąpi pozbawienie posiadanego przed podziałem dostępu do drogi publicznej, a także uzasadnienia zgodności podziału nieruchomości rolnej z przesłankami wynikającymi z art. 93 u.g.n. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając wydanie go z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. i domagając się wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, jako złożonego przez osoby nie mające interesu prawnego i bez podstawy prawnej oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że SKO w ogóle nie odniosło się do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r., ponadto nie ustaliło, czy odwołujące się posiadają interes prawny składając zażalenie, skoro stanowiąca ich współwłasność działka nr 1074 w żadnym punkcie nie graniczy z działką nr 1072/6. Skarżący zakwestionował również twierdzenie odwołujących się, że działka nr 1072/6 stanowi dojazd do działki nr 1074, która w całości użytkowana jest wyłącznie rolniczo. Ponadto opisany przez odwołujące się pas drogi biegnący północną stroną działki nr 1072/6 wskutek niewykonywania na nim żadnych aktów własności bądź posiadania - do końca maja 2021 r. pozostawał całkowicie zarośnięty krzewami i chwastami. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że odwołujące się są współwłaścicielkami drogi, która prawie na całej jej długości bezpośrednio przylega do działki nr 1074. Skarżący stwierdził również, że SKO błędnie powołało się na art. 140, art. 144 ustawy Kodeks cywilny, gdyż odwołujące się posiadają własną drogę do działki nr 1074, jak również na art. 93 ust. 3 u.g.n., skoro podział działki nr 1072/6 miał za cel wydzielenie drogi do działki nr 1072/5 i poszerzenie działki nr 1072/2, a nie wydzielenie nowej działki. Niezrozumiałe dla skarżącego jest również ustalenie, że o interesie prawnym skarżących świadczy art. 144 k.c., podczas gdy wnioskodawcy nigdy i w żadnym zakresie nie ingerowali ani bezpośrednio ani pośrednio w wykonywanie aktów własności na działkach odwołujących się, tj. na działkach nr 1074, 1075/3 i 1075/2. Tymczasem to odwołujące się poprzez ingerencję w prawo własności działki nr 1075/2 uniemożliwiły wydanie warunków zabudowy zagrodowej dla tej działki, jej racjonalne wykorzystanie i podział. Skarżący ponadto podał, że D. K. i skarżący nabyli od Gminy [...] działkę nr 1072/6 w celu prawidłowego zagospodarowania swojej działki (zapewnienie dostępu przez działkę gminną) i sąsiedniej działki własności F. Z. W takim też celu dokonano wstępnego podziału działki nr 1072/6. W akcie notarialnym Wójt złożył zapewnienie o braku jakichkolwiek faktycznych bądź prawnych obciążeń w/w działki, poza ostrzeżeniem wpisanym w Dziale III dot. toczącej się w Sądzie Rejonowym w [...] sprawy o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr 1072/5. Odwołujące się nie zgłaszały żadnych roszczeń dotyczących przejazdu przez działkę nr 1072/6. Co więcej, od chwili nabycia przez skarżącego działki nr 1072/5 w 2012 r., odwołujące się nie wykonywały żadnego przejazdu bądź też przechodu szlakiem drożnym, który do końca maja 2021 r. był niedrożny, porośnięty samosiejkami i dzikimi krzakami. Odwołujące się nie reagowały również na zagrodzenie rzekomego szlaku drożnego przez właściciela działki nr 1072/8 po wytyczeniu granic przez geodetę w 2018 r. i w określonym przepisami czasie nie poczyniły żadnych działań prawnych czy faktycznych celem odzyskania rzekomego posiadania służebności. W ocenie skarżącego, odwołujące się nadużywając prawa podmiotowego wszczynają sprawy administracyjne, blokują realizowanie uprawnień właścicielskich okolicznym sąsiadom. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2021 r. H. K. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie dotyczy zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości składających się z działek położonych w obrębie [...]: nr 1072/5, nr 1072/6, nr 1072/2. Stronami postępowania byli właściciele przedmiotowych działek: K. K. i D. K. (działki nr 1072/5 i 1072/6) oraz F. Z. (działka 1072/2). Zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wniosły natomiast współwłaścicielki działki nr 1074. Zasadniczy zarzut środków zaskarżenia wskazywał, że w następstwie planowanego podziału działek likwidacji ulegnie istniejący na działce 1076/2 dojazd do działki 1074. Sąd w pełni podziela systemowe uwagi SKO dotyczące formuły kształtowania zakresu podmiotowego postępowania, w ramach którego organ opiniuje wstępny projekt podziału w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w postępowaniu o podział nieruchomości stroną postępowania jest każdy podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do tego gruntu, tj. właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1061/20, z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3108/18, czy z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2325/17 - gdyż tylko te podmioty mogą dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa i żądać podziału nieruchomości. Niemniej jednak kręgu podmiotów mogących być stronami postępowania podziałowego nie można utożsamiać z kręgiem podmiotów uprawnionych do wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. Właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich nie mają wynikającej z przepisów prawa materialnego podstawy do żądania wszczęcia takiego postępowania, ale w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek może dojść do pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej, bądź też gdy podział ten w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich prawo własności, odmówienie im statusu strony prowadzić może do pozbawienia możliwości ochrony praw właścicielskich podlegających ochronie konstytucyjnej. Należy zauważyć, że przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. wprowadzają ograniczenia co do możliwości podziału nieruchomości z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przepisów tych nie można przy tym odczytywać jako przepisów chroniących wyłącznie prawa właścicieli działek powstających w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej. Wykładnia taka prowadziłaby bowiem do pominięcia interesów prawnych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiadujących pozbawionych dostępu do drogi publicznej na skutek technicznej niedopuszczalności wykonania prawidłowych zjazdów na drogę publiczną i jako taka prowadziłaby do naruszenia zasady równości i ochrony własności wyrażonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro bowiem ustawodawca z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość podziału nieruchomości, to z tych samych przyczyn za niedopuszczalne należy uznać takie dokonanie podziału nieruchomości, które prowadzi do wyeliminowania dostępu do drogi publicznej sąsiednich nieruchomości - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09. W sytuacji zatem, gdy podział nieruchomości wiąże się z zapewnieniem bądź pozbawieniem właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej, należy ich uznać za strony postępowania podziałowego, chociażby nie przysługiwały im żadne prawa rzeczowe do nieruchomości podlegającej podziałowi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2805/20. Przedstawione uwagi znajdują swoje przełożenie – in casu – na konkretne konfiguracje procesowe. Jeżeli, jak w niniejszej sprawie, zażalenie od postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie przysługują mu prawa do dzielonych nieruchomości, a swój interes prawny wywodzi z tego, że w następstwie podziału stanowiąca jego własność nieruchomość zostanie pozbawienia dostępu do drogi publicznej, to obowiązkiem organu II instancji jest tę kwestię rozstrzygnąć. Jest to kwestia kluczowa, albowiem przesądza o dopuszczalności zażalenia. Wydanie postanowienia kasacyjnego i zobowiązanie organu I instancji do czynienia ustaleń w przedmiocie statusu procesowego podmiotów, które wniosły zażalenie jest niedopuszczalne. Musiałoby to oznaczać skuteczność zainicjowania administracyjnego toku instancji, pomimo niewyjaśnienia, czy podmiotowi który wniósł środek zaskarżenia przysługuje przymiot strony. Żalące się podnoszą, że wykonują prawo przejazdu przez działkę nr 1072/6 do swojej działki nr 1074. W odpowiedzi na zażalenie, D. i K. K., pismem z dnia 20 kwietnia 2021 roku wyjaśnili, że działka nr 1072/6 nie jest obciążona żadną służebnością przejazdu, do roku 2012 istniał tam szlak drożny, ale wyłącznie jako dojazd do ich działki nr 1072/5 – kserokopia mapy załączona do pisma uczestników w aktach SKO. Od 2012 roku nikt nie wykonuje przejazdu przez działkę 1072/6, nie ma na niej żadnego szlaku drożnego, działka od strony północnej została ogrodzona 6-7 lat temu uniemożliwiając jakikolwiek przejazd. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, a co podnoszą D. i K. K., działka 1074 posiada własny dojazd do drogi publicznej wydzielonymi działkami nr 1075/2 i 1075/3. Powyższe okoliczności w ogóle nie zostały przez SKO rozważone, a w ocenie Sądu mają w sprawie kluczowe znaczenie. Rzeczą SKO w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalić, czy działka nr 1072/6 jest obciążona służebnością przejazdu, przechodu na rzecz właścicieli działki nr 1074, jak również czy właścicielem działek nr 1075/2 i 1075/3 są właściciele działki nr 1074, a jeżeli nie, to czy mają ustanowioną na tych działkach służebność drogową – dojazd do działki 1074. W razie potwierdzenia, że działka nr 1072/6 nie jest obciążona służebnością drogową na rzecz właścicieli działki 1074, a właścicielem działek nr 1075/2 i 1075/3 są H. K. i M. M., nie ma podstaw do przyjęcia, że są one stronami w przedmiocie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Podać należy, że podnoszone przez żalące się okoliczności dotyczące ich prawa do wykupu działki 1072/6 są bez znaczenia. Uchwała w przedmiocie sprzedaży tej działki z dnia [...] marca 2003 roku, nr [...] została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, a działka nr 1072/6 umową notarialną z dnia [...] lutego 2021 roku została sprzedana D. i K. K. Załączone do zażaleń dokumenty nie dowodzą, że działka nr 1072/6 jest obciążona prawem przejazdu do działki nr 1074. Uprawdopodobniają jedynie, że na dzień 15 września 1987 roku istniał na niej faktyczny, a nie prawny dojazd do działki nr 1074 – wyrok z tego dnia dotyczy naruszenia posiadania, a nie prawa przejazdu i nie wskazuje numerów działek; z kolei pismo Zarządu Gminy [...] z 9 października 2013 roku wprost powołuje się na brak obciążenia działki nr 1072/6 prawem przejazdu i wskazuje na konieczność udowodnienia tego prawa. Z perspektywy niniejszej sprawy istotny jest aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym, albowiem to on determinuje jego zakres podmiotowy. Z wyłożonych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie; narusza ono art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.