IV SAB/Wr 717/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Pismem z dnia 1 lipca 2022 r. S. Ć. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. (dalej: Burmistrz Gminy, organ) w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym, złożonym za pośrednictwem platformy EPUAP, skarżący wnosił o udostępnienie mu kopii odpowiedzi wraz z załącznikami jakie zostały udzielone przez M. ul. [...][...],[...] G., na dwa wezwanie Burmistrza Gminy T., skierowane do tej jednostki projektowej, tj. z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz 2 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącego, udzielona mu przez organ w piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. odpowiedź, że żądane przez wnioskodawcę informacje są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej nie jest prawidłowa. Uzasadniając to stanowisko skarżący m.in. powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 103/21 zwracając uwagę, że korespondencja prowadzona w związku z realizacją zadania w trybie zamówień publicznych, a w szczególności korespondencja prowadzona między stronami umowy realizowanej w ramach zamówień publicznych jest informacją publiczną. Wskazywał również, że objęte żądaniem wniosku informacje nie mogą stanowić dokumentu wewnętrznego organu albowiem są to dokumenty pochodzące od zewnętrznego podmiotu. Argumentował, że cała korespondencja pomiędzy wykonawcą a zamawiającym musi być jawna, bowiem ewentualne wady wykonawcze, czy błędy po stronie wykonawcy lub innych osób powiązanych z inwestycją mogą skutkować odpowiedzialnością cywilną, a nawet koniecznością żądania kar umownych. Podsumowując skarżący stwierdził, że objęte żądaniem wniosku dokumenty stanowią informację publiczną. Dodał, że jakkolwiek odnoszą się one do inwestycji realizowanej przez wykonawcę wyłonionego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.) Prawo zamówień publicznych to jednak nie stanowią informacji dotyczących tego przetargu, lecz są informacjami odnoszącymi się do szeroko rozumianego sposobu realizacji umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego związanego z inwestycją polegającą na przebudowie ulic G., S. i Ł. w T. Z tych powodów, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza Gminy do udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 20 maja 2022 r.; 2) zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o oddalenie skargi zwracając uwagę, że żądane przez stronę dokumenty nie zawierają w swej treści informacji publicznej. Zdaniem organu, zawierają one wyłącznie opinie i oceny wyrażane przez autora korespondencji. Pisma te nie odnoszą się zatem do sfery faktów. Podsumowując organ stwierdził, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej ze względu na fakt, że są dokumentami prywatnymi, a co za tym idzie, nie podlegają udostępnieniu w formie, w jakiej zostały utrwalone. Zaakcentował również, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. W piśmie z dnia 22 września 2022 r. skarżący podjął polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że na etapie odpowiedzi na skargę organ zmienił swoje stanowisko w sprawie, albowiem w piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. uznał, że żądane przez stronę dokumenty są dokumentami wewnętrznymi. Zdaniem strony, odpowiedź projektanta błędnie zaprojektowanej i zrealizowanej inwestycji (która kosztowała podatników 1,4 miliona złotych) nie może być traktowana jako opinii prywatna. Na marginesie skarżący dodał, że prawdopodobnym jest, że "jedynie chęć ukrycia ewentualnej odpowiedzialności urzędniczej, a związanej z obowiązkiem kontroli i nadzoru nad właściwym przebiegiem realizacji inwestycji, są motywem działania organu zobowiązanego". Do wspomnianego pisma skarżący dołączył kserokopie: - decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2022 r., utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 r., nakładającej na Gminę T. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie uli – G., S. i Ł. w T., wykonanych przez Inwestora Gminę T., do stanu zgodnego z przepisami’ - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przedmiotem skargi w sprawie jest bezczynność Burmistrza Gminy w udostępnieniu dokumentacji, o jaką wystąpiła strona w ramach wniosku z dnia 20 maja 2022 r., złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, CBOSA). Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 25/13, LEX nr 1317375). W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy należy wskazać, że w sprawie nie jest sporne, iż adresata wniosku, będącego organem jednostki samorządu terytorialnego, zaliczyć należy kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spór koncentruje się wokół oceny, czy objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, czy też są tego waloru pozbawione. W punkcie wyjścia do dalszych rozważań przybliżenia wymaga samo pojęcie informacji publicznej. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jak wynika z akt sprawy i co ma związek z treścią złożonego przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 19 czerwca 2015 r. pomiędzy Gminą T. a firmą – M. z siedzibą w G. została zawarta w trybie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) umowa na wykonanie zadania pod nazwą: "Opracowanie dokumentacji projektowej na modernizację dróg – ulic G.; S. i Ł. w T." wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego. Do czego nawiązuje skarżący w treści wniosku z dnia 20 maja 2022 r. i co Sądowi znane jest z urzędu ze sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 590/22, wcześniejszym wnioskiem (z dnia 4 kwietnia 2022 r.) złożonym w trybie u.d.ip. skarżący zwrócił się do Burmistrza Gminy z żądaniem - przesłania "kopii zlecenia, umowy, pisma, wezwania lub innego dokumentu na podstawie którego powstała dokumentacja projektowa naprawcza, sporządzona przez Pana M. S.". Porządkująco należy wskazać, że w odpowiedzi na ten wniosek organ nadesłał stronie dwa wezwania, tj. z dnia 17 czerwca 2021 r. i 2 sierpnia 2021 r. i okoliczności te stanowią element stanu faktycznego ze sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 590/22. Nawiązując do okoliczności spornych w sprawie trzeba wyjaśnić, że do odpowiedzi Biura Projektowego na te wezwania nawiązuje bezpośrednio treść żądania strony wyartykułowanego we wniosku z dnia 20 maja 2022 r., albowiem w treści tego wniosku strona wniosła o udostępnieni "kopii odpowiedzi wraz z załącznikami jakie zostały udzielone przez M. ul. [...][...],[...] G., na powyższe dwa pisma". Jak wynika z akt sprawy, wezwanie organu z dnia 17 czerwca 2021 r. skierowane do Biura Projektowego zatytułowane było "wezwanie do usunięcia wad" i miało następującą treść: "w związku z wadami dokumentacji projektowej wykonanej przez Państwa na podstawie wskazanej wyżej Umowy (nr 56/2015 z dnia 19 czerwca 2015 r. – przypis Sądu), stwierdzonymi w Opinii Technicznej przesłanej Państwu w dniu 28 maja 2021 r., na podstawie § 7 ust. 5 Umowy wzywam Państwa do usunięcia przedmiotowych wad niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego wyżej terminu, Gmina T. obciąży Państwa karami umownymi za opóźnienie w usunięciu wad oraz ewentualnym odszkodowaniem." Z kolei wezwanie organu z dnia 2 sierpnia 2021 r. skierowane do wspomnianego Biura Projektowego zatytułowane było "wezwanie do usunięcia wad dokumentacji projektowej" i brzmiało następująco " w nawiązaniu do wezwania z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz w nawiązaniu do Państwa pisma z dnia 9 lipca 2021 r. Gmina T. ponowie wzywa Pana do sporządzenia kompletnego opracowania projektowego bez wad projektowych wyszczególnionych w przekazanych Państwu opinii technicznej, tj. projektu Jak wynika z dalszej części tego wezwania, organ zwrócił uwagę, że w dokumentacji sporządzonej przez wspomniane biuro projektowe brak jest powiązania zjazdu w obrębie pasa drogowego z terenem przyległym (pod względem wysokościowym), co należy traktować jako wadę projektową. Organ wskazał, że jak wynika z przekazanej jednostce projektowej Opinii Technicznej, problem ten nie był rozwiązany należycie ani w dokumentacji z 2015 r., ani w dokumentacji naprawczej z kwietnia 2020 r. Organ zaznaczył, że podnoszone w piśmie przez jednostkę projektową okoliczności po stronie Inwestora czy też Wykonawcy nie zwalniają Biura Projektowego z obowiązku wykonania dzieła zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z tych względów, organ wezwał Biuro Projektowe do wnikliwego zapoznania się z Opinią Techniczną i w ramach usunięcia wad dokumentacji projektowej do przygotowania dokumentacji naprawczej wraz ze wszystkimi koniecznymi uzgodnienia w terminie 30 dni od doręczenia wezwania. Co w sprawie ważne, z udostępnionych Sądowi pisemnych odpowiedzi Biura Projektowego na wezwania z dnia 17 czerwca 2021 r. i 2 sierpnia 2021 r. wynika, że udzielona organowi odpowiedź Biura Projektowego w istocie stanowi polemikę do stwierdzonych wad projektowych. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że żądane przez stronę we wniosku z dnia 20 maja 2022 r. dokumenty nie zawierają w swej treści informacji publicznej. Odpowiedź jaką Biuro Projektowe udzieliło organowi w odpowiedzi na wezwania z dnia 17 czerwca 2021 r. i 2 sierpnia 2021 r. należy kwalifikować jako stanowisko polemiczne do stawianych mu zarzutów w zakresie wad dokumentacji projektowej. Jest to subiektywny pogląd faktów przedstawiony przez jednostkę projektową w korespondencji prowadzonej z organem, a zarazem, propozycja ewentualnych rozwiązań projektowych naprawczych. Wprawdzie w szerszym aspekcie nie można nie dostrzec, że wymiana korespondencji pomiędzy organem a Biurem Projektowym miała swoje źródło w zawartej przez te podmioty umowie z dnia 19 czerwca 2015 r., a w dalszej kolejności, w nieprawidłowościach stwierdzonych w Opinii Technicznej, niemniej, stanowisko jednostki projektowej udzielone w odpowiedzi na wspomniane wezwanie nie stanowi dokumentacji naprawczej (wraz ze wszystkimi uzgodnieniami), czego dotyczy w szczególności wezwanie organu z dnia 2 sierpnia 2021 r. Nie można zatem przyjąć, by udzielona organowi w pismach z dnia 3 i 9 września 2021 r. odpowiedź jednostki projektowej mogłaby zostać potraktowana jako dokument, który organ może wykorzystać do realizacji powierzonych mu zadań publicznych, w tym także, do realizacji inwestycji w zakresie przebudowy wspomnianych dróg. Z tego względu zdaniem Sądu, odpowiedzi pisemne, jakich udzieliła jednostka projektowa w reakcji na wezwania z dnia 17 czerwca 2021 r. i 2 sierpnia 2021 r. należy traktować jako dokument prywatny, nie noszący cech informacji publicznej. W ocenie Sądu, kwalifikacja żądanych przez stronę dokumentów jako dokumentów wewnętrznych (tak je zakwalifikował organ w piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r.) nie jest prawidłowa i tu Sąd podziela stanowisko skarżącego. Co trzeba wyraźnie podkreślić, błędna kwalifikacja żądania wniosku w świetle okoliczności faktycznych rozważanej sprawy mnie miała żadnego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, jako że bez wątpienia w sprawie nie mamy do czynienia z informacjami będącymi nośnikiem informacji publicznej. Z tego względu organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. a pisemna odpowiedź organu, stanowiąca czynność materialno-techniczną dostatecznie realizuje ustawowe obowiązki, jakie ciążącą na organie w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kierując się przedstawioną argumentacją i nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 20 maja 2022 r. Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił.