I OSK 619/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy K. W. po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 702/17 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 702/17 oddalił skargę H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją administracyjną z dnia [...] lipca 1948 r. Prezydent W. przywrócił J. G. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy A. w W., oznaczonej nr hip. [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. G., K. Z. oraz H. i W. S. Pismem z dnia 16 maja 2016 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji administracyjnej Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1948 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości określony w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy miał charakter prekluzyjny, nieprzywracalny, gdyż był to termin prawa materialnego. Przywrócenie tego terminu nie było więc możliwe ani w trybie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, ani też w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dekret z dnia 26 października 1945 r. ani też żaden inny przepis prawa nie przewidywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego, co oznacza, że decyzja z dnia [...] lipca 1948 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 1 dekretu i art. 41-43 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. Kolegium wskazało ponadto, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. stwierdzono wprawdzie niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w jego sentencji, ale nie spowodowało to zmiany normatywnej, w szczególności nie oznaczało derogacji tego przepisu. Ustawodawca nie wykonał obowiązku rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. G. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. podzielając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu poprzedniej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. G. zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że J. G. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej po upływie terminu wskazanego w dekrecie z uwagi na to, że przebywał poza granicami kraju, pełniąc funkcje dyplomatyczne. W związku z powyższym złożył wniosek o przywrócenie terminu, który został uwzględniony. Ponadto wydano promesę, w której przyrzeczono J. G. przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, która następnie cofnięto. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji za słuszny uznał pogląd wyrażony przez organy obu instancji, a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. W tej sytuacji, za prawidłowe uznał stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1948r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy A., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13, Sąd I instancji stwierdził, że nie wywołuje on żadnych skutków w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie była decyzja, z której wynikałoby nabycie określonego prawa przez adresata decyzji. Złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu z art. 7 dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w dekrecie. Stąd też, adresatowi decyzji z dnia [...] lipca 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. W drugiej kolejności WSA zwrócił uwagę, że od wydania decyzji z dnia [...] lipca 1948 r., skarżąca (ani jej poprzednicy prawni) nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie przez Sąd wnikliwiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na konieczność wykładni przez sąd art. 156 § 2 K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będącego podstawą wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. i z dnia [...] marca 2017 r. Strona skarżąca nie zakwestionowała dokonanej przez organ nadzoru, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji, oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. opartej na ustaleniu, że termin do złożenia wniosku dekretowego jest terminem zawitym prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP a ich naruszenie uzasadnione zostało treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków prawnych wywoływanych przez wskazany wyrok dla niniejszej sprawy. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przywołany wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3519/15, 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2751/17, 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1535/17). W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). I wprawdzie w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że "(z)aniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17) to jednak, w ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia TK. W analizowanym przypadku stwierdzona została nieważność decyzji, którą przywrócono poprzednikowi prawnemu skarżącej termin do złożenia wniosku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Na podstawie tej decyzji były właściciel nieruchomości ani jego następca nie nabyli praw do nieruchomości, nie rodziła ona też ekspektatywy otrzymania takich praw w przyszłości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu z art. 7 dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, gdyż nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w dekrecie. WSA trafnie również zwrócił uwagę, że od wydania decyzji z dnia [...] lipca 1948 r. przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, czyli przez ponad 60 lat ani J. G., ani jego następcy prawni nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego. W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanego z rażącym naruszeniem prawa orzeczenia przywracającego termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w sytuacji, gdy samo złożenie wniosku nie skutkowało nabyciem prawa do gruntu na podstawie dekretu, nie mogło być traktowane jako przejaw braku ochrony prawa własności czy wywłaszczenia tego prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej, tj. stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1948 r. nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wobec poczynionych powyżej wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, za bezzasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.