II OSK 2000/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2104/20 w sprawie ze skargi P.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2104/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), w wyniku rozpatrzenia zażalenia P.P. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej: PINB) z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W., z uwagi na brak interesu prawnego osoby wnoszącej podanie. W skardze kasacyjnej P.P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być wyłącznie prawo administracyjne; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 144 k.c. przez jego niezastosowanie; 3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo tego, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 28 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, iż źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być wyłącznie prawo administracyjne. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej w całości, ani części pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie musi być prawo administracyjne, w tym przypadku prawo budowlane. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy źródłem interesu prawnego jest art. 140 k.c., a także art. 144 k.c. Zakłócanie korzystania z nieruchomości powoduje wszak, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji podważył możliwość wywodzenia istnienia interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego z przepisów prawa cywilnego. Tymczasem nie w każdym postępowaniu administracyjnym istnienie interesu prawnego można ograniczyć tylko do wskazania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby podważenie oceny Sądu I instancji w zakresie zgodności z prawem postanowienia WINB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. [...] w W.. W postanowieniu poddanym kontroli Sądu I instancji, WINB uznał, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługują prawa strony, lecz reprezentowani są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana wyżej norma art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie do odmowy wszczęcia postępowania doszło z przyczyn podmiotowych, dlatego wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. wskazując, że o istnieniu interesu prawnego decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził przy tym, że chodzi tylko i wyłącznie o przepisy prawa administracyjnego. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., II OSK 2544/19 oraz z 3 listopada 2022 r., II OSK 3357/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Sąd I instancji trafnie też stwierdził, że członków spółdzielni w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w ich zasobach, na zewnątrz reprezentuje, co do zasady spółdzielnia, chyba że wykażą swój zindywidualizowany interes prawny. Zaznaczyć trzeba, że w pewnych szczególnych sytuacjach należy dopuścić, niezależnie od udziału spółdzielni, także udział w charakterze strony jej członków. Do takiej jednak sytuacji może dojść jeżeli członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym, konkretnym interesem prawnym. Przede wszystkim może się okazać zasadnym przyznanie interesu prawnego członkowi spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Niezbędne jest jednak do tego to, aby działanie ze względu na które prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczyło bezpośrednio tego prawa do lokalu, bądź było związane z jego realizowaniem przez członka w sposób nie dający się pogodzić z istotą prawa spółdzielczego (zob. wyroki NSA z 22 października 2015 r., II OSK 2772/13, LEX nr 1987169 oraz z 28 listopada 2019 r., II OSK 123/18, LEX nr 2778263). Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że same uciążliwości związane z remontem lokalu znajdującego się na innym piętrze budynku, do którego skarżącemu kasacyjnie przysługuje spółdzielcze prawo własności lokalu nie może świadczyć o istnieniu po jego stronie interesu prawnego do skutecznego wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez pełnomocnika działającego z urzędu, bowiem wyłącznie właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).