I OSK 750/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 75/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 75/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] maja 1978 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w [...] (dalej Naczelnik) wywłaszczył nieruchomość oznaczoną jako pgr nr: [...], położone w [...], gm. kat. [...], stanowiącą własność A.S., z przeznaczeniem na budowę kotłowni dla Szpitala w [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny [z [...] maja 1976 r.] nr [...] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli w [...]. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dnia 4 lipca 2011 r. złożył poprzedni właściciel - A.S. (dalej wnioskodawca bądź skarżący). Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) po rozpoznaniu wniosku A.S. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako pgr nr [...], odpowiadającej obecnie w części działkom nr [...] (zgodnie z KW [...] stanowią obecnie własność Powiatu [...]), działce nr [...] (powstała z podziału działki nr [...], która zgodnie z KW [...] stanowi własność Powiatu [...]). Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2018 r.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. II SA/Kr 367/18 (dalej wyrok II SA/Kr 367/18) po rozpoznaniu skargi skarżącego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2019 r.) odmówił zwrotu na rzecz A.S. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako pgr nr: [...], odpowiadającej obecnie częściom działek nr: [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania A.S. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2019 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2019 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wojewoda uznał, że spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ugn warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości: nieruchomość objęta postępowaniem stanowi nieruchomość wywłaszczoną: wniosek o zwrot złożyła osoba uprawniona. Kolejną przesłanką, której spełnienie implikuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej, jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda szeroko cytował uzasadnienie wyroku II SA/Kr 367/18, wydanego w tej sprawie. W ocenie Sądu cel wywłaszczenia, określony jako "pod budowę kotłowni dla Szpitala w [...]" można rozumieć szeroko - jako realizację samej kotłowni (w sensie budowy budynku) i towarzyszącej jej infrastruktury. Organy muszą jednak precyzyjnie oznaczyć część nieruchomości niewyłączonej z obrotu, co do której czynią ustalenia na okoliczność ewentualnego niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia a następnie ustalić jak ten fragment nieruchomości został zagospodarowany, w szczególności czy powstała tam kotłownia lub infrastruktura towarzysząca wybudowanej kotłowni czy zadrzewiony pas izolacyjny. Na podstawie zgromadzonych dokumentów, w tym wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z 20 maja 1978 r., założeń techniczno-ekonomicznych II przedsięwzięcie inwestycyjne "Szpital Plan ogólny zagospodarowania z daty czerwiec 1974 r., założenia bud. 10, kotłownia technologiczna, techniczno-ekonomiczne II przedsięwzięcie inwestycyjne "Szpital" 4 zadanie bud. 10, kotłownia technologiczna, Plan ogólny zagospodarowania terenu, data opracowania: czerwiec 1974, planu zagospodarowania terenu z lutego 1981 r., "szpital -miejski - kotłownia" stanowiącego załącznik do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] i naniesień na planie z czerwca 1974 r. oraz lutego 1981 r., Starosta ustalił, że działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...] zgodnie z wykazem zmian gruntowych [...] wpisanym do ewidencji 25 listopada 2013 r.) była bez wątpienia przeznaczona pod budowę kotłowni Szpitala Miejskiego w [...] wraz z zapleczem i infrastrukturą. Realizując zalecenia zawarte w wyroku II SA/Kr 367/18, Starosta zlecił uprawnionemu geodecie D.Z. naniesienie na podstawowym dokumencie obrazującym stan zagospodarowania nieruchomości na rok 1992 r. - zdjęciu lotniczym, wykonanym przed wskazaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 (dalej P 38/11) datą 22 września 2004 r., wywłaszczonych parcel nr: [...] (oznaczonych na fotografii kolorem czerwonym) i aktualnej działki nr [...] (oznaczonej na fotografii kolorem żółtym), której część mieści się w granicach wywłaszczonych parcel i w oparciu o to opracowanie ustalił, że części wywłaszczonych parcel znajdujące się w granicach działki nr [...] są położone wewnątrz ogrodzenia kotłowni i stanowią część zaplecza kotłowni. Na pozostałej części działki nr [...] jest położona kotłownia. Na wywłaszczonych częściach parcel nr: [...] odpowiadających części działki nr [...] znajduje się: droga dojazdowa z fragmentem składu żużla, zaplecze gospodarcze kotłowni i jej infrastruktura. Pozostała część wywłaszczonych parcel odpowiadająca częściom działek nr: [...] - w całości objętych decyzją ZRID znajduje się poza ogrodzeniem terenu, na którym znajduje się kotłownia wraz z jej zapleczem i infrastrukturą, jednakże z uwagi na ich wyłączenie z obrotu prawnego nie jest możliwe orzeczenie o jej zwrocie. Wojewoda stwierdził - mając na uwadze zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku II SA/Kr 367/18 - że cel wywłaszczenia części pgr nr [...] i części pgr nr [...], odpowiadających części działki nr [...] rozumiany jako realizacja kotłowni dla Szpitala Miejskiego z zapleczem i infrastrukturą został do 22 września 2004 r. zrealizowany, bowiem na tym terenie powstała droga dojazdowa do kotłowni i teren wolny od zabudowy, lecz znajdujący się w granicach większego ogrodzonego terenu, na którym została zrealizowana kotłownia i jej zaplecze, rozumiana jako jedna gospodarcza całość. Ze zdjęcia lotniczego z 1992 r. wynika, że na tej części znajdowała się droga dojazdowa do kotłowni, część składu żużla i ogrodzony teren wolny od zabudowy. Porównując wszystkie zdjęcia lotnicze z lat: 1977, 1981 i 1992 stwierdzić należy, że przed wywłaszczeniem część obecnej działki nr [...] stanowiła fragment terenu użytkowanego rolniczo (zdjęcie z 1977 r.), następnie w roku 1981 stanowiła ona fragment budowy, po czym w 1992 r. wchodziła w obszar urządzonego niewątpliwie w sposób zamierzony kompleksu kotłowni wraz z zapleczem, zrealizowanego na południe od Szpitala Miejskiego w [...]. Wojewoda stwierdził, że część działki nr [...], która znajduje się granicach części wywłaszczonych pgr nr: [...] i [...], a nie została wyłączona z obrotu prawnego w związku z objęciem jej decyzją zrid (jak działki nr: [...], [...] i [...]), nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Odnosząc się do zarzutu, że Starosta ustalił jako cel wywłaszczenia budowę kanalizacji ogólnospławnej, zamiast budowy kotłowni dla szpitala w [...], stwierdzono że nie znajduje on potwierdzenia w świetle treści uzasadnienia decyzji I instancji. Wojewoda nie zgodził się ze skarżącym, że nie jest wystarczającym dowodem dla ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zdjęcie lotnicze z 1992 r. obrazujące w tej dacie stan jej zagospodarowania, z uwagi na to, że przedmiotowe zdjęcie zostało wykonane 4 lata po upływie 10 - letniego terminu określonego w art. 137 § 1 pkt 2 ugn. Ustalając, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, organy administracji są obowiązane uwzględniać powszechnie obowiązujący wyrok P 38/11, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r. (w tym przypadku nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1978 r.), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot (tj. 4 lipca 2011 r.), a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. (w tym przypadku - w roku 1992) zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wątpliwości w zakresie uprawnień zawodowych geodety, który dokonał naniesienia działki nr [...] na przedmiotowym zdjęciu, Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z danych zawartych z rejestrze geodetów uprawionych, opublikowanym na stronie internetowej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, geodeta D.Z. ma numer świadectwa: [...] (wskazany również na pieczęci złożonej na odwrotnej stronie przedmiotowego zdjęcia), wobec czego w ocenie Wojewody brak podstaw do kwestionowania jego kwalifikacji. Wojewoda nie zgodził się z tym, że w całym postępowaniu nie pojawił się żaden wiarygodny dowód, który wskazywałby że została zrealizowana kotłownia, bo o powyższym świadczy szereg dowodów prócz przedmiotowego zdjęcia (z którego wynika, że budynek kotłowni powstał na części działki nr [...], pozostającej poza obszarem parcel pgr nr: [...] i [...]). Organ odwoławczy wymienił dowody potwierdzające tę okoliczność. Wskazał też, że zdjęcie z 1992 r. niewątpliwie potwierdza, że na części działki nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonych nieruchomości powstała droga dojazdowa do kotłowni wraz z częścią składu żużla i ogrodzonym terenem wolnym od zabudowy. Odwołujący podniósł kwestie realizacji strefy ochronnej, która miała być zrealizowana. Wojewoda podkreślił, że na części działki nr [...], która znajduje się w granicach wywłaszczonych działek, zrealizowano drogę dojazdową do kotłowni, a która znajdowała się w granicach terenu ogrodzonego i w tej części też wolnego od zabudowy, który z pozostałą częścią działki nr [...], na której położona jest kotłownia stanowił jedną gospodarczą całość. Realizacja drogi świadczy o zrealizowaniu na tej nieruchomości infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania kotłowni. Z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do podnoszonej przez odwołującego kwestii posługiwania się w poszczególnych decyzjach przez organ I instancji i organ II instancji oznaczeniem działki nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], mimo że działka ta została utworzona z kilku działek wywłaszczonych pod budowę kotłowni, wyjaśnić należy, że organy opisują jedynie poszczególne podziały nieruchomości i związane z nimi zmiany oznaczenia działek. Opisano szczegółowo kolejne zmiany oznaczeń działek, wynikające z opracowanej przez geodetę uprawnionego inż. E.S. mapy uzupełniającej z wykazem zmian gruntowych (k. 298 tomu I akt). Powyższe potwierdza naniesienie dokonane przez geodetę uprawnionego D.Z., wykonane na zdjęciu z 1992 r. Starosta opisując stan zagospodarowania terenu, na którym położony jest m.in. budynek kotłowni ustalił jedynie, że taki budynek powstał wraz z infrastrukturą na pozostałej części działki nr [...], nieodpowiadającej wywłaszczonym pgr: [...] i [...], wskazując równocześnie, że cały teren działki nr [...] stanowił gospodarczą całość. Szczegółowy cel wywłaszczenia na części działki nr [...] został przez Starostę określony jako budowa zaplecza kotłowni, w tym drogi dojazdowej, a zdjęcie z 1992 r. potwierdza, że ten cel został zrealizowany. Decyzję [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył A.S. W skardze zarzucił, że Starosta odmawiając zwrotu nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku II SA/Kr 367/18, a Wojewoda nie dotrzymał terminu wydania decyzji, któr[y] sam wyznaczył. Skarżący wniósł o rozstrzygnięcie czy wydana decyzja po terminie jest prawomocna. Starosta wydając decyzję nie podał w uzasadnieniu żadnych wiarygodnych argumentów potwierdzających realizację celu. W uzasadnieniu podał budowę zaplecza dla kotłowni. Droga, o której pisze Starosta, nie była drogą dojazdową do kotłowni, tylko drogą techniczną. Droga dojazdowa znajdowała się po zachodniej stronie kotłowni. Skład żużla znajdował się po zachodniej stronie kotłowni. Przez wywłaszczoną działkę z wymienionych w decyzji instalacji które miały przebiegać, zrealizowano tylko kanalizację ogólnospławną. Argument rozpoczęcia budowy przez wykonanie kanalizacji ogólnospławnej nie ma uzasadnienia w wydanych decyzjach, ponieważ tę kanalizację wykonano na potrzeby odprowadzenia ścieków z gospodarstw domowych znajdujących się na ulicy [...]. Kotłownię przyłączono do tej kanalizacji w późniejszych latach. Starost[a], wydając decyzję odmowną nie zachowuje konsekwencji w argumentacji. W jednej decyzji powołuje się na utworzenie strefy ochronnej dla kotłowni i oczyszczalni ścieków. W kolejnej decyzji powołuje się na dokumenty PT. W trakcie całego postępowania Starosta nie ustalił dokładnie co miało powstać na wywłaszczonych działkach. Starosta jako datę oddania do użytku kotłowni podaje rok 1987. W historii Szpitala w [...] podana jest data 1994 rok jako uruchomienie szpitala w nowych budynkach. Nieścisłość 7 letnia nie buduje zaufania do decyzji Starosty. Starosta w uzasadnieniu podaje, że w roku 1981 na działce [...] oddano kanalizację ogólnospławną. Działki, które wywłaszczono miały nr: [...] i [...]. Rozbieżność tej numeracji nie wskazuje jednoznacznie na wykonanie kanalizacji na tych działkach. Jeżeli w skład działki [...] weszły jego działki, to ważną informacją będzie data jej utworzenia. Jest to kolejny dowód na brak precyzji w wydawaniu decyzji przez Starostę. Skarżący wniósł o szczegółowe zbadanie całego postępowania o zwrot, które toczy się od 2011 roku - czy ze względu na długość postępowań, nie ma ono charakteru przewlekłości i wskazania osób winnych tak długiego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 75/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 6 września 2018 r. II SA/Kr 367/18 uchylił wydane wcześniej decyzje organów obu instancji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). Przystępując do rozpoznania sprawy należało w pierwszej kolejności zbadać, czy orzekające ponownie organy obu instancji wykonały wskazania zawarte w wiążącym je wyroku II SA/Kr 367/18. Sąd potwierdził, że znaczna część wywłaszczonej nieruchomości jako objęta decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej została wyłączona z obrotu, wskutek czego ich zwrot poprzedniemu właścicielowi jest niemożliwy, niezależnie od zaistnienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy [...] - etap II Rozbudowa odcinka [...]", działki nr: [...], [...],[...], położone w jednostce ewidencyjnej [...], obręb - [...], w granicach wywłaszczonej parceli pgr [...], obręb [...] zostały przejęte przez Powiat [...] i zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy [z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid)] w obecnym brzmieniu nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zasadne było orzeczenie o odmowie ich zwrotu. Aktualnie tylko działka [...] (powstała z działki nr [...]) jako niewyłączona z obrotu może być przedmiotem postępowania w przedmiocie jej zwrotu. Sąd zakwestionował niejasne ustalenia co do celu wywłaszczenia (budowa kotłowni, nasadzenia drzew) i w tym zakresie stwierdził, że "celu wywłaszczenia nie określono w decyzji z [...] maja 1978 r. (k. 12 t. 1 akt adm.). Określenia tego celu można się dopatrzeć we wniosku o dokonanie wywłaszczenia. Został on określony jako "na cele realizacji kotłowni dla szpitala w [...]". W ocenie Sądu tak sformułowany cel można rozumieć szeroko - jako realizacja samej kotłowni (w sensie budowy budynku) i towarzyszącej jej infrastruktury. Organy muszą precyzyjnie oznaczyć część nieruchomości niewyłączonej z obrotu, co do której czynią ustalenia na okoliczność ewentualnego niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia a następnie ustalić jak ten fragment nieruchomości został zagospodarowany, w szczególności czy powstała tam kotłownia lub infrastruktura towarzysząca wybudowanej kotłowni czy też zadrzewiony pas izolacyjny. Tylko pozytywne ustalenie takich okoliczności uzasadniało będzie odmowę zwrotu nieruchomości. Tak cel wywłaszczenia określiły organy obu instancji w kontrolowanych obecnie decyzjach. Dlatego niezrozumiałe są zarzuty skarżącego odnoszące się do realizacji kanalizacji ogólnospławnej. W postępowaniu ustalono, że kotłownia szpitala została zrealizowana i oddana do użytku w 1987 r. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że nie podano żadnych wiarygodnych argumentów na realizację celu. Wojewódzki Sąd zgodził się z Wojewodą, który w zaskarżonej decyzji odniósł się do tego zarzutu, stwierdzając że fakt budowy kotłowni niewątpliwie potwierdzają protokoły odbioru środków trwałych kotłowni przekazane w 1988 r. przez Rejonową Dyrekcję Inwestycji w [...] Zespołowi Opieki Zdrowotnej w [...] dotyczące: kotłowni parowej, komina stalowego, spalarni odpadów - komina, muru oporowego składu żużla, rowu otwartego, muru oporowego składu opału, neutralizatora ścieków, stacji uzdatniania wody, zbiornika kwasu solnego, zbiornika schładzającego, zbiornika przepompowni, osadnika miału, doprowadzenia wody do kotłowni, przejścia nad taśmociągiem nawadniania, odwodnienia dróg i placu składowania osadnika miału, wodociągu, studzienki wodomierzowej, dróg, placów, chodników, sieci lokalnej wodno-kanalizacyjnej ze zbiornikiem ścieków, estakady nawęglania i odżużlania, murów oporowych przy budowie kotłowni, odpylania, pomieszczeń socjalnych, ogrodzenia z siatki itp. O zrealizowaniu kotłowni świadczy pośrednio decyzja Wojewody [...] z [...] października 2000 r. nr [...] o przekazaniu na własność Powiatu [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...] i [...], zabudowane budynkami kotłowni, w której organ stwierdzał m.in., że potwierdzeniem faktu, że nieruchomości, zabudowania i urządzenia są wykorzystywane na potrzeby Szpitala Powiatowego w [...] jest "umowa z dnia 1.05.1999 r. - zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] a Szpitalem Rejonowym w [...]. Zgodnie z jej treścią Przedsiębiorstwo [...] przyjęło do eksploatacji, produkcji i dostawy ciepła kotłownię, centralną stację wymienników ciepła oraz spalarnię odpadów szpitalnych zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] obręb [...]". Fakt rozebrania kotłowni na podstawie decyzji PINB z [...] marca 2011 r. jest dla rozstrzygnięcia tej sprawy irrelewantny. Wykonując wskazania WSA w Krakowie uzupełniono postępowanie dowodowe: na zdjęcie lotnicze z 1992 r. (k. 237 akt administracyjnych), obrazujące sposób zagospodarowania działki, naniesiono kolorem czerwonym wywłaszczone pgr nr: [...] i [...], a także aktualną działkę nr [...] kolorem żółtym. Wynika z tego, że na terenie wywłaszczonych parceli w granicach działki nr [...] znajdowała się droga do kotłowni - co, zgodnie ze stanowiskiem WSA w Krakowie, mieści się w zakresie infrastruktury towarzysząc kotłowni i może zostać zakwalifikowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Twierdzenia skarżącego, że nie była to droga dojazdowa do kotłowni tylko "droga techniczna" nie mają w tym kontekście znaczenia. Nie może odnieść skutku zarzut długotrwałości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Prawdą jest, że postępowanie toczyło się od 2011 r., co niewątpliwie świadczy o znacznym przekroczeniu terminów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej w postępowaniu decyzji. Ostatecznie organy obu instancji wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, zebrały kompletny materiał dowodowy i oceniły go w sposób prawidłowy - ustalając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i zwrot działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych nr [...] i [...] nie jest możliwy. Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 16 listopada 2020 r. II SA/Kr 75/20, wydanego na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) o skierowaniu niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skargę kasacyjną wywiódł A.S., reprezentowany przez r. pr. A.S., zaskarżając wyrok II SA/Kr 75/20 w całości zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie - art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieuprawnione przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania i pominięcie dyspozycji art. 137 ust. 2 ugn stanowiącego, że jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część - podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że we wskazanym wyżej terminie wykorzystana na cel wywłaszczenia został[a] co najwyżej tylko część przedmiotowej nieruchomości; 2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 106 § 3 i art 134 § 1 ppsa, przez zaniechanie rozstrzygnięcia w pełnych granicach sprawy administracyjnej, przez bezzasadne ich zawężenie i w efekcie pominięcie, podnoszonej także w wyroku II SA/Kr 367/18 z 6 września 2018 r., kwestii niewykorzystania całej wywłaszczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia, niepełną ocenę materiału dowodowego w zakresie zrealizowania celu wywłaszczenia, w szczególności dowodu ze zdjęć lotniczych przedstawiających wywłaszczoną nieruchomość około 14 lat po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu, brak weryfikacji i dogłębnego zbadania okoliczności podnoszonych przez Skarżącego, a dotyczących stanu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, niezasadne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy I i II instancji nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 10, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego; b. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie środków określonych w ustawie i niezastosowanie adekwatnej kontroli orzeczeń organów administracji, a także brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich kluczowych ustaleń poczynionych w sprawie, w zakresie wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia, w szczególności jaka jej część została na te cele wykorzystana, a jaka pozostała niezagospodarowana. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkie[mu] Sąd[owi Administracyjne[mu] w Krakowie; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Kr 75/20 nie miała miejsca. Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bo wedle uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 744, nb 13). Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku II SA/Kr 75/20. Trafnie Sąd I instancji uznał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że w prawomocnym wyroku II SA/Kr 367/18 Wojewódzki Sąd dokonał oceny prawnej i udzielił wskazań co do dalszego postępowania, a jego obowiązkiem było w pierwszej kolejności zbadać, czy orzekające ponownie organy obu instancji wykonały wskazania zawarte w wiążącym je wyroku. Charakterystyczne jest, że autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie stawia zarzutu naruszenia art. 153 ppsa. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi "brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich kluczowych ustaleń poczynionych w sprawie". W istocie Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych argumentów powołanych w skardze (s. 8-11 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 75/20; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 746, nb 22). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 106 § 3 ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentów, o które skarżący wnioskował przed Sądem I instancji bądź którego Sąd I instancji nie przeprowadził. Skorzystanie z przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem, z nie obowiązkiem sądu (wyrok NSA z 3.7.2012 r. II FSK 2591/10, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską - op. cit., s. 640, nb 2). Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w pełnych granicach sprawy administracyjnej i nie dopuścił się jej zawężenia (art. 134 § 1 ppsa). Dowody przeprowadzone przez organy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku II SA/Kr 367/18 i trafna ich ocena doprowadziły do prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia i sposobu wykorzystania całej wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia został wskazany w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 1978 r. i jest tożsamy z celem wywłaszczenia wskazanym we wniosku z 20 maja 1978 r. ("nieruchomość nin.[iejsza] jest niezbędna na cele realizacji kotłowni dla Szpitala w [...]"; k. 12, 9 akt administracyjnych). Wynika to z prawidłowej wykładni odpisów obu uwierzytelnionych dokumentów, co mieści się w zakresie ustaleń stanu faktycznego. W szczególności organy prawidłowo ustaliły, jaka część wywłaszczonej nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną i jako taka nie może podlegać zwrotowi. Ustaliły także prawidłowo, w jaki sposób pozostała część nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W decyzji z [...] maja 1975 r. Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w [...] "po rozpoznaniu wniosku złożonego przez [...] o udzielenie pozwolenia na budowę hoteli pielęgniarek nr 11, 12 i kotłowni" wskazał: "Pozwolenie na budowę ustala: 1. Lokalizację inwestycji i strefy ochronne". Świadek Z.B. zeznała: "wokół kotłowni był teren zielony tj. rosła trawa oraz była utrzymywana zieleń tj. koszona i posadzonych było kilka drzew". Świadek A.D. zeznał: "była utrzymywana trawa, koszona i kilka drzew posadzonych na około kotłowni" (protokół zeznań świadków z 4 kwietnia 2017 r.). Świadek W.W. zeznał: "co do terenu okazanego na zdjęciu lotniczym wyjaśnia, że znajdowało się tam kilka drzew, które były posadzone wzdłuż ogrodzenia (które znajdowało się na działce co do której orzeczono już zwrot)... Świadek odpowiedział, że nie pamięta, czy była jakaś strefa." (protokół zeznań świadka z 8 lipca 2016 r.). Dowody te trafnie zostały uznane przez organy obu instancji za potwierdzające istnienie na przedmiotowej nieruchomości strefy ochronnej w postaci zieleni urządzonej, położonej od drogi wjazdowej na teren kotłowni w kierunku siatkowego ogrodzenia na podmurówce betonowej, stanowiącego ogrodzenie kotłowni. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 10 kpa składa się z 3 paragrafów, a art. 77 kpa z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnych paragrafów obu przepisów, które postrzega jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie. Zarzut 2.a w zakresie naruszenia "art. 10, 77" kpa nie nadawał się zatem do rozpoznania. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady swobody oceny dowodów (art. 80 kpa). Art. 136 ugn składa z 5 ustępów o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnego ustępu, którego naruszenia się dopatruje. Także zarzut 1 w części dotyczącej naruszenia "art. 136 i nast." ugn - poza wyraźnie wskazanym art. 137 ust. 2 ugn - nie nadawał się do rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz. U. poz. 376), art. 137 ust. 1 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 ugn, nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r. Trybunał wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r. II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r. II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r. II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r. II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r. II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r. II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r. II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r. II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r. IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r. I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r. I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305). W kontrolowanej sprawie przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją z 7 maja 1978 r., na podstawie art. 3, 7, 8, 12, 15, 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.; k. 12-12v t. I akt administracyjnych). Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 uztwn prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji. Tym samym ani upływ 10 lat, ani 14 lat po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu (zarzut 1 i 2a petitum - s. 2 skargi kasacyjnej), nie przemawiał za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, skoro cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości wywłaszczonej, która nie została wyłączona z obrotu, zarówno przed 22 września 2004 r., jak i w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w świetle prawidłowych ustaleń organów obu instancji, został zrealizowany. Skarżący wniosek z 4 lipca 2011 r. motywował tym, że "Obecnie nieruchomość nie realizuje celu zabudowy (kotłownia szpitala) i tym samym winien nastąpić jej zwrot". Trafnie Sąd I instancji uznał, że po uprzednim zrealizowaniu celu wywłaszczenia (budowie kotłownia szpitala wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą i założeniem strefy ochronnej w postaci pasa urządzonej zieleni) rozebranie kotłowni na podstawie decyzji nr [...] z [...] marca 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją podjętą na podstawie ustawy z 1958 r. Oceny tej nie zmienia fakt, że sąsiednia nieruchomość, położona poza ogrodzonym terenem kotłowni, podlegała zwrotowi. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.