II SA/Lu 267/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021r., znak: [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz T. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia T. L. - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 17, art. 18, art. 23 § 1 oraz z art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) dalej jako "u.p.e.a." uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazanym postanowieniem organ I instancji w pkt I. uznał zarzuty T. L. złożone na podstawie art. 33 § 2 pkt 3 i 6 u.p.e.a. za nieuzasadnione oraz w pkt II. uznał zarzuty złożone na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. za niedopuszczalne. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 34 § 4 u.p.e.a., jednak nie z przyczyn podnoszonych w zażaleniu. Na wstępie wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w którym wydana została ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (utrzymana w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r.) nakładająca na T. L. obowiązek rozbiórki budynku o wymiarach 6,80 m x 5,70 m wraz z zadaszeniem wspartym na drewnianych słupach o wym. 3,0 m x 5,70 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gmina Ł.. Decyzja nie została skutecznie wzruszona w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, podlega więc wykonaniu w trybie u.p.e.a., wobec czego zarzuty dotyczące tej decyzji nie mogą być badane w toku niniejszego postępowania egzekucyjnego. Wypełniając ustawowy obowiązek określony w art. 6 § 1 u.p.e.a., wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podjął kroki zmierzające do wykonania obowiązku określonego w tej decyzji. W dniu 8 lutego 2017 r. wydał upomnienie wzywając skarżącego dłużnika (zobowiązanego) do wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego - art. 15 § 1 u.p.e.a. W związku z niewykonaniem obowiązku, w dniu 24 sierpnia 2020 r. wystawiony został tytuł wykonawczy, który doręczony został zobowiązanemu w dniu 27 sierpnia 2020 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku tego postępowania, zobowiązany w piśmie z dnia 6 listopada 2020 r. zgłosił zarzut braku wymagalności uzasadniony nieokreśleniem w tytule wykonawczym daty wymagalności obowiązku, co w jego ocenie stanowi naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz zarzut nieprecyzyjnego określenia lokalizacji obiektu podlegającego rozbiórce, a także zarzut nieistnienia obowiązku (skarżący podnosił, że wykonał obowiązek). Wskazanym postanowieniem z 1 grudnia 2020r. organ I instancji część zarzutów uznał za nieuzasadnione, a część za niedopuszczalne, co zdaniem organu odwoławczego, było błędne. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 § 2 u.p.e.a., który przewiduje, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane, 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 34 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o: 1) oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne; 2) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu egzekucji administracyjnej - zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części; 3) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w: a) art. 33 § 2 pkt 1-5, b) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. Zdaniem organu odwoławczego, z treści ww. przepisu wynika, że organ egzekucyjny wydając postanowienie w przedmiocie zarzutów nie może zastosować jednocześnie dwóch form ich rozpatrzenia tj. część zarzutów oddalić, a co do części stwierdzić ich niedopuszczalność. Zawarty w powyższym przepisie funktor "albo" to "alternatywa rozłączna", która w świetle cytowanego powyżej przepisu wskazuje, że właściwy organ może wybrać tylko jeden z dwóch zaproponowanych w przepisie rozwiązań, a nie oba, jak uczynił organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, nie przesądzając w kierunku merytorycznego rozpatrzenia sprawy – w ocenie organu odwoławczego - PINB w B. powinien wydać odrębne postanowienie w zakresie dotyczącym dopuszczalności zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i odrębne postanowienie w zakresie ich ewentualnego oddalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. L. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając w pierwszej kolejności "przekazanie stronniczemu organowi sprawy, w której organ powinien być wyłączony ze względu na powiązanie byłego pracownika organu I. B. z J. Ż. skazanym prawomocnie za groźby w stosunku do skarżącego". Następnie skarżący podniósł, że istniejący na działce obiekt nie jest tym samym obiektem, co objęty nakazem rozbiórki, co wynika z protokołu kontroli z 6 sierpnia 2020 r. Rozstrzygnięcia organów nie opierają się na dowodach i nie odnoszą się merytorycznie do zarzutów tylko są przepisaniem ustaw, a organ I instancji nawet nie próbuje wyjaśnić innych wymiarów obiektu i innego jego położenia, twierdząc, że cechy te nie uległy zmianie, a zgłoszenie robót budowlanych, w oparciu o które istniejący obiekt został wybudowany, "nie ma mocy prawnej". W rzeczywistości nie ma natomiast podstaw prawnych zabraniających inwestorowi zabudowy na działce przeznaczonej na cele budowlane z materiałów rozbiórkowych; skarżący czuje się nękany przez organy, pomimo tego, że chroni obiekt wpisany do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem – procesowym i materialnym. Skarga jest uzasadniona, gdyż organ odwoławczy wbrew obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia zarzutów – nie odniósł się do tych zarzutów, a dokonując wadliwej wykładni art. 34 § 4 u.p.e.a., bezzasadnie uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi bez zajęcia stanowiska w sprawie, co powinien był uczynić zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) Niniejsze postępowanie dotyczy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (utrzymanej w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r.) nakazującej skarżącemu dokonanie rozbiórki budynku o wymiarach 6,80 m x 5,70 m wraz z zadaszeniem wspartym na drewnianych słupach o wym. 3,0 m x 5,70 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gmina Ł.. Skarżący w piśmie z 6 listopada 2020r. wniósł zarzuty, podnosząc, że w tytule wykonawczym wskazano dwa odmienne adresy zobowiązanego (błąd co do osoby zobowiązanego), nie określono daty wymagalności obowiązku (brak wymagalności), nieprecyzyjnie określono lokalizację obiektu podlegającego rozbiórce, orzeczono rozbiórkę obiektu zabytkowego, nie uwzględniono, że skarżący dokonał rozbiórki, a następnie odbudował z materiałów po rozbiórce nowy obiekt, w innym miejscu – obowiązek został więc wykonany. Organ I instancji rozpatrzył zarzuty – oddalił te dotyczące wymagalności obowiązku i błędu co do osoby zobowiązanego (decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania) – art. 33 § 2 pkt 3 i 6 u.p.e.a., zaś zarzuty dotyczące nieprawidłowego określenia lokalizacji obiektu oraz tego, że jest to obiekt zabytkowy, organ I instancji uznał za niedopuszczalne (położenie obiektu określono zgodnie z ostateczną decyzją, zaś kwestia charakteru spornego obiektu nie podlega badaniu w postępowaniu egzekucyjnym) – art. 33 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji wnosząc zażalenie, w którym ponownie podnosił argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów. Stosownie do art. 15 k.p.a. organ odwoławczy miał obowiązek rozpatrzeć zarzuty, odnosząc się do nich merytorycznie. W aktualnym stanie prawnym, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy zostaną stwierdzone istotne wady postępowania, których nie jest w stanie usunąć organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego sformułowanych w piśmie z 6 listopada 2020r., ani do zarzutów zażalenia, przyjmując że zarzuty podlegające oddaleniu i zarzuty niedopuszczalne powinny być objęte osobnymi postanowieniami. Stanowisko organu odwoławczego jest błędne. W toku postępowania egzekucyjnego, na różnych jego etapach, dłużnikowi (zobowiązanemu) przysługują różne środki ochrony, wśród nich są zarzuty, traktowane przez ustawodawcę jako jeden środek, niezależnie od tego, jaką mają podstawę (spośród wymienionych przez ustawodawcę w art. 33 u.p.e.a.). Oznacza to, że w razie wniesienia zarzutów, które opierają się na różnych podstawach, organ egzekucyjny rozpatruje je razem, w jednym postępowaniu, wszczętym w sprawie tych zarzutów. Ustawodawca w żadnym przepisie nie wymaga, by pojedyncze zarzuty były wnoszone odrębnie, i by w przedmiocie każdego z nich toczyły się odrębne postępowania - wbrew stanowisku L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że wspólne rozpatrywanie zarzutów nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że część z nich jest niezasadna (podlega oddaleniu), a część jest niedopuszczalna. Przepis art. 34 u.p.e.a. w brzmieniu aktualnie obowiązującym, mającym zastosowanie w sprawie (od 30 lipca 2020r., stosownie do art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 11 września 2019 r., Dz.U. 2019r., poz. 2070) wprost przewiduje § 2, że wierzyciel wydaje postanowienie, w którym 1) oddala zarzut, 2) uznaje zarzut 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu. Ustawodawca nie przewiduje więc wydania kilku odrębnych postanowień, lecz nakazuje jednym postanowieniem załatwienie (we właściwy sposób) poszczególnych zarzutów. Taka wykładnia tego przepisu wynika również z jego § 4, w którym ustawodawca określił konsekwencje właściwego rozpatrzenia zarzutów – jeśli zarzuty zostaną oddalone lub uznane za niedopuszczalne - organ egzekucyjny ma obowiązek kontynuować postępowanie egzekucyjne (pkt 1), natomiast jeśli zarzuty zostaną uwzględnione, organ egzekucyjny (zależnie od charakteru zarzutu) albo zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części (pkt 2) albo umarza to postępowanie w całości albo w części (pkt 3). W związku z powyższym, stanowisko, jakie zaprezentował organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za błędne – wydanie kilku odrębnych postanowień w sprawie kilku różnych, łącznie wniesionych zarzutów, w razie odmiennych rozstrzygnięć, uniemożliwiałaby organowi egzekucyjnemu prawidłowe prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Nie można bowiem wykluczyć, że w konsekwencji tego, jednocześnie istniałyby w obrocie prawnym zarówno postanowienia wierzyciela o oddaleniu zarzutów, jak i uwzględniające zarzuty. Podkreślić należy, że w związku z tym, że każde z tych rozstrzygnięć podlegałoby zaskarżeniu, mogłoby dojść do sytuacji, że każdy z zarzutów ostatecznie byłby rozpatrywany w różnym czasie, co utrudniałoby, a nawet uniemożliwiało, prawidłowe prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Konsekwencje takich rozstrzygnięć dla organu egzekucyjnego są przecież - jak wyżej wskazano – różne: organ albo kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo ją umarza; trudności te miałby także organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem (jak w niniejszej sprawie). Podobne zasady obowiązywały na gruncie art. 34 u.p.e.a. w poprzednim brzmieniu, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2019r., II FSK 2450/17). W związku z tym należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie postanowienia organu I instancji. Organ odwoławczy powinien zbadać sprawę merytorycznie, w szczególności odnieść się do zarzutów zażalenia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie; o kosztach orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.