II OSK 2374/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków [...] sp.k. z siedzibą w K., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. oraz [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K., [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. w sprawie ze skarg kasacyjnych [...] sp.k. z siedzibą w K., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. oraz [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K., [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 295/20 w sprawach ze skarg [...] sp.k. z siedzibą w K., A.K., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. II SA/Kr 295/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi [...] sp.k. z siedzibą w K., A.K., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: 1/ [...] sp.k. z siedzibą w K., 2/ Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., 3/ [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K., 4/ [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. W treści wywiedzionych skarg kasacyjnych zawarte zostały wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. [...] sp.k. z siedzibą w K. podniosła, że na skutek wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie decyzji, gdy jest ona wadliwa, a projekt budowlany nie odpowiada prawu, spowoduje znaczną szkodę majątkową w postaci kosztu wykonania potencjalnej rozbiórki, ale przede wszystkim spowoduje trudne do odwrócenia skutki poprzez bezprawne zagospodarowanie terenu inwestycji, którego nie sposób będzie przywrócić do stanu poprzedniego – powstaną głębokie roboty ziemne, nastąpi zmiana stosunków wodnych, powstanie wielopiętrowa konstrukcja, które potencjalnie są bezprawne. Spółka wskazała przy tym, że prace na budowie są bardzo zaawansowane. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej, również podniosły, że na gruncie tej sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżące Wspólnoty wskazały, że biorąc pod uwagę wadliwość decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz niezgodność projektu budowlanego z prawem, nieuwzględnienie wniosku spowoduje znaczną szkodę majątkową w postaci kosztu wykonania ewentualnej rozbiórki, ale przede wszystkim równolegle przyniesie skutki trudne do odwrócenia poprzez bezprawne zagospodarowanie terenu inwestycji, którego nie sposób już będzie przywrócić do stanu poprzedniego. Zdaniem Wspólnot Mieszkaniowych konsekwencje decyzji Wojewody mają walor nieodwracalny, determinowany przez roboty budowlane i ziemne oraz zmianę stosunków wodnych. Wskazano także na wielkie uciążliwości związane z samą aktualną budową (hałas, pył, blokowanie dojazdu do garażu samochodami ciężarowymi, niszczenie utwardzonej nawierzchni drogi) oraz na potencjalny spadek wartości budynku Wspólnoty, z uwagi na sam fakt powstania kolejnych budynków. Również i [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej wskazał, że na skutek wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Spółki oczywistym jest, że wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy jest ona całkowicie wadliwa, a projekt budowlany nie odpowiada przepisom prawa, spowoduje znaczną szkodę majątkową w postaci kosztu wykonania potencjalnej rozbiórki. Spowoduje to również skutek w postaci bezprawnego zagospodarowania terenu inwestycji, którego nie sposób będzie już nigdy przywrócić do stanu poprzedniego, albowiem konsekwencje wykonania decyzji mają znamiona nieodwracalnych (głębokie roboty ziemne, powstanie wielopiętrowych konstrukcji, zmiana stosunków wodnych). Wskazano także, że inwestor zamierza zakończyć I etap inwestycji jeszcze w 2021 r., a II etap w II kwartale 2022 r. Aktualnie prace są bardzo zaawansowane. Także i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. motywując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej wskazała na ryzyko wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka podniosła, że w sytuacji gdy decyzja jest wadliwa, a projekt budowlany nie odpowiada prawu, to może to doprowadzić do wykonania potencjalnej rozbiórki, a w konsekwencji poniesienia znacznych kosztów. Zaś bezprawne zagospodarowanie terenu ma charakter nieodwracalny (głębokie roboty ziemne, zmiana stosunków wodnych, powstanie wielopiętrowych konstrukcji), co prowadzi do nieodwracalnych skutków w postaci niemożności przywrócenia do stanu poprzedniego społecznie ważnego terenu. Postanowieniami z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawach II SA/Kr 437/20 i II SA/Kr 390/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 p.p.s.a. "Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności". Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie niniejszej wnioskodawcy domagają się wstrzymania wykonana decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego wraz z infrastrukturą oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji dotyczącej budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parteru oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na wskazanych w decyzji działkach. Poza sporem jest, że roboty budowlane są już zaawansowane. Wnioskodawcy upatrują ryzyk z art. 61 § 3 p.p.s.a. w tym, że na skutek wadliwej decyzji teren zostanie zagospodarowany bezprawnie, a jego przywrócenie do stanu poprzedniego nie będzie możliwe. Przy czym nieodwracalne skutki decyzji wnioskodawcy wiążą z bezprawnym zagospodarowaniem terenu inwestycji, głębokimi robotami ziemnymi, zmianą stosunków wodnych czy powstaniem wielopiętrowych konstrukcji. Wskazują także na szkodę majątkową w postaci ewentualnej rozbiórki. Mając zatem na uwadze przedmiot decyzji objętej wnioskiem przypomnieć należy, że zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy. Jej realizacja może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Szczególny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając na uwadze powyższe oraz argumentację wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wnioskodawcy nie uprawdopodobnili by na skutek wykonania zaskarżonej decyzji mogło dojść do wystąpienia ryzyk o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że każda decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadzi do zmian w zagospodarowaniu terenu przeznaczonego do zainwestowania. Zatem samo tylko wskazanie na zmiany w zagospodarowaniu terenu okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji nie stanowią. Przesłanki znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków nie wypełniają ogólnikowe wskazania na głębokie roboty ziemne, potencjalną zmianę stosunków wodnych czy powstanie wielopiętrowych konstrukcji, a także wskazanie na koszty potencjalnej rozbiórki. Przy czym te ostatnie nie zostały nawet szacunkowo podane. W orzecznictwie wskazuje się, że ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej przez Sąd ponosi co do zasady inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z 11.04.2018 r. II OZ 299/18). Również i kwestia uciążliwości związanych z wykonywaniem decyzji w postaci hałasu, pyłu, czy utrudnień w związku z korzystaniem przez inwestora z drogi przylegającej do placu budowy, do której Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w K. przysługuje służebność, nie wypełnia niebezpieczeństw o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uciążliwości związane z wykonywanymi robotami mają charakter przejściowy, natomiast kwestia ewentualnego zniszczenia nawierzchni tej drogi (która to nawierzchnia – jak wskazano – została utwardzona ze środków własnych Wspólnoty Mieszkaniowej [...]) w związku z przemieszczaniem się pojazdów na plac budowy należałoby rozpatrywać w kategoriach ewentualnego odszkodowania, a nie "znacznej szkody" czy "trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ryzyk z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie uprawdopodabnia podana przez Wspólnoty Mieszkaniowe okoliczność ewentualnego spadku wartości budynku, a w konsekwencji poszczególnych mieszkań, wynikająca zdaniem Wspólnot z faktu powstania w okolicy nowych budynków i coraz gęstszej zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja w tym zakresie jest gołosłowna, a jako taka nie zasługuje na uwzględnienie. Końcowo Sąd podkreśla, że na tym etapie nie może badać legalności zaskarżonej decyzji. Zatem argumentacja wniosków w zakresie w jakim dotyka bezprawności zagospodarowania terenu czy wadliwości projektu budowlanego nie może być w tym postępowaniu zainicjowanym złożonymi wnioskami o zastosowanie ochrony tymczasowej brana pod uwagę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożone wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.