I SA/Wr 470/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Piotr Kieres, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 230/20 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 100 zł (sto złotych); II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE Postępowanie przed organem administracji W dniu 18 października 2018 r. A. K. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu wykonywania pracy. Pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. (wpływ w dniu 29 stycznia 2020 r.) Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynne prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 230/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: 1) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; 2) stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 000 złotych; 5) dalej idącą skargę oddalił; 6) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. organ poinformował Stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz wypowiedzenia się co do nich, a także co do zgłoszonych żądań. Jednocześnie Strona została wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. W dniu 19 czerwca 2020 r. pełnomocnik Strony uzupełnił materiał dowodowy w sprawie. W dniu 22 lipca 2020 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 230/20. W dniu 3 września 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie pełnomocnika Strony z dnia 1 września 2020 r. do wykonania wyroku. Pismem z dnia 4 września 2020 r. (data wpływu: 8 września 2020 r.) Strona działając przez pełnomocnika wniosła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 230/20. Decyzją z dnia 7 września 2020 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę A. K. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Dnia 12 października 2021 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na niewykonanie wyroku W skardze zarzucono naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu przez Organ sprawy w terminie określonym w pkt III prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, art. 6 k.p.a. w z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez Organ postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zasad demokratycznego Państwa Prawa oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do Organów władzy publicznej. Wniesiono o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 5.000 zł, przyznanie od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podnosił, że zasądzenie sumy pieniężnej leży w dyskrecjonalnym uznaniu Sądu. Również Sądowi pozostawiono decyzję co do jej ewentualnej wysokości. Organ podkreślił, że wyrok został wykonany w zakresie pkt III. Decyzją z dnia 7 września 2020 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Pani A. K. Zwłoka w wykonaniu wyroku jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 439/18: "Sądowi z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej zawisłych przed organem oraz ich stopień skomplikowania. Oczywiście te okoliczności nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej muszą być uwzględniane przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki.". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 1 września 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 20 maja 2020 r., tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowi i pracę w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 22 lipca 2020 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy, który upłynął w dniu 21 sierpnia 2020 r. Tymczasem Wojewoda Dolnośląski załatwił przedmiotową sprawę, wydając skarżącemu decyzję w dniu 7 września 2020 r. tj. po prawie miesiącu po wyznaczonym terminie. Należy przy tym wskazać, iż nie jest znana data wejścia w życie tej decyzji wobec braku w aktach dowodu jej doręczenia W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas wydania przez organ karty pobytu, zaistniały. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 20 maja 2020 r. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że wydanie decyzji kończącej postępowanie z wniosku skarżącej nastąpiło przed wpłynięciem do organu skargi na niewykonanie wyroku. Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, ponadto postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji zezwalającej na pobyt czasowy z 7 września 2020 r. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym, zwłaszcza, że w sprawie zapadła już decyzja. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł w punktach I, II, III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.