I OW 210/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Ż. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Ż. a Burmistrzem Miasta Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Ś. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Ż. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy Ż. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Ś o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. Ś. od dnia [...] lutego 2017 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...] w Ż. na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy jego synem P. Ś. a tą placówką. W związku z zaleganiem od miesiąca maja 2018 r. przez P. Ś. z opłatami, placówka ta wypowiedziała umowę dalszego pobytu jego ojca. Następnie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. M. Ś. zwrócił się do Wójta Gminy Ż. o skierowanie go do domu pomocy społecznej, podnosząc, że chciałby pozostać w placówce, w której obecnie przebywa. Podkreślił, że [...] potrzebuje całodobowej opieki, której jego rodzina nie jest w stanie mu zapewnić. Wójt Gminy Ż. uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek M. Ś. Burmistrzowi Miasta Ż., uznając, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508, dalej "ustawa"), ten organ za właściwy miejscowo w sprawie. W ocenie organu, M. Ś., ze względu na stan zdrowia i brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w miejscu zamieszkania, przenosząc się do Domu Pomocy Społecznej [...] w Ż., w tym miejscu skoncentrował swoją aktywność życiową, a zatem miejscowość ta stała się miejscem jego pobytu oraz ośrodkiem osobistych jego spraw, a tym samym miejscem jego zamieszkania. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Ż. uznał się za niewłaściwy miejscowo w sprawie i zarzucił, że M. Ś. jest zameldowany na terenie gminy Ż., przy ul. [...], gdzie mieszkał i koncentrował swoją aktywność życiową. W miejscowości tej mieszka także jego syn P. Ś. Decyzja natomiast o przeniesieniu się do Domu Pomocy Społecznej [...] w Ż. nie wynikała z chęci zmiany centrum życiowego na terenie innej gminy, a jedynie była związana z trudną sytuacją zdrowotną oraz brakiem możliwości zapewnienia mu niezbędnej opieki i pomocy przez rodzinę. Powyższa zmiana podyktowana była jedynie koniecznością zapewnienia M. Ś. całodobowej opieki, a nie chęcią i zamiarem prowadzenia centrum życiowego na terenie gminy Ż. Miejscem zatem jego zamieszkania, w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, dalej: "kc"), pozostaje nadal gmina Ż. Z tych przyczyn Burmistrz Miasta Ż. wskazał, że organem właściwym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, do rozpoznania wniosku M. Ś. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Ż. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość w ujęciu negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku M. Ś. o skierowanie go do domu pomocy społecznej w związku z odmiennymi ustaleniami organów w kwestii jego miejsca zamieszkania. Zagadnienie właściwości organów w sprawach dotyczących skierowania do domu pomocy społecznej reguluje art. 59 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (art. 101 ust. 1 ustawy), chyba że jest to osoba bezdomna, to wówczas jest to ostatnie miejsce jej zameldowania (ust. 2). W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać jedynie świadczenia wymienione w art. 37 - 42 i 47 – 50 ustawy, co oznacza, że nie dotyczy to spraw, tak jak w tym przypadku, związanych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej. Powołana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 kc, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oznacza to, że miejscem pobytu stałego osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny, tj. przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wewnętrzny, tj. wola, zamiar stałego pobytu. Oba te elementy muszą występować łącznie. Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu tego przepisu fakt, że występuje jedna ze wskazanych w nim przesłanek, polegająca na samym tylko zamieszkaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu. O stałym pobycie osoby fizycznej na danym terenie decyduje założenie w danej miejscowości centrum swoich spraw osobistych i majątkowych. Z przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2018 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M. Ś. od dnia [...] lutego 2017 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...] w Ż, na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy jego synem P. Ś. a tą placówką. Przeniósł się do tego miejsca ze względu na swój stan zdrowia i brak możliwości zapewnienia mu należytej opieki przez syna, z którym jako jednym z rodziny ma kontakt. Jest po [...]. Z opinii pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad wynika, że wymaga on całodobowej opieki osób drugich w czynnościach dnia codziennego. Podkreślić należy, że pobyt M. Ś. w Domu Pomocy Społecznej [...] w Ż. ma charakter komercyjny i jego podstawą jest umowa cywilnoprawna, a nie skierowanie na mocy decyzji organu. Kluczowe znaczenie w tym przypadku ma zatem ustalanie, czy pobyt w tej placówce jest równoznaczny z zamieszkaniem w rozumieniu art. 25 kc i czy ma on charakter stały i czy towarzyszy mu świadomy zamiar. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej, obowiązek zapewnienia mieszkańcowi całodobowej opieki spadnie na gminę, na obszarze której działa placówka, tj. gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej opieki w dniu jej kierowania. Gmina poprzedniego miejsca zamieszkania nie będzie brana pod uwagę, ponieważ nie skierowała ona swego mieszkańca do prywatnej placówki (por. I. Sierpowska, Komentarz do art. 59 ustawy o pomocy społecznej, LEX). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane wyżej fakty wskazują, że M. Ś. zerwał więzi ze swoim wcześniejszym miejscem zamieszkania w gminie Ż., bowiem, mając świadomość swojej trudnej sytuacji zdrowotnej oraz tego, że syn nie jest w stanie udzielić mu całodobowej opieki, przeprowadził się dobrowolnie do domu pomocy społecznej w Ż. i tam skoncentrował swoje centrum życiowe. Także we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o skierowanie go do domu pomocy społecznej zadeklarował chęć pozostania w tej placówce, zdając sobie sprawę, że nie ma możliwości powrotu do swojego dawnego miejsca zamieszkania. Należy zatem stwierdzić, że obydwa elementy z art. 25 kc zostały spełnione w celu uznania, że Dom Pomocy Społecznej [...] w Ż. stanowi miejsce zamieszkania M. Ś. Z tych względów organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku M. Ś. o skierowanie do domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy, jest Burmistrz Miasta Ż. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.