I SA/Wa 2352/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. I. i A. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. I. i A. I. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia B. I. i A. I., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] maja 2020 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. B. I. i A. I. wystąpili o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu ustanowione dla nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położona w W. przy al. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w zakresie dotyczącym lokalu mieszkalnego nr [...], przekształciło się we własność na mocy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Prezydent W. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia podnosząc, że stan prawny przekształcanej nieruchomości powinien być bezsporny. Natomiast w przypadku nieruchomości przy al. [...] jej stan prawny ujawniony w dziale II księgi wieczystej nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Wynika to z istniejących rozbieżności w wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu i konieczności ich skorygowania, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli B. I. i A. I. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w dziale II prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] jako właściciel ujawnione jest Miasto W. Z księgi wieczystej wynika ponadto, że na przedmiotowej nieruchomości wyodrębniono lokale, a z informacji z rejestru gruntów wynika, że wielkość udziału w nieruchomości wspólnej przysługująca właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] to to [...]. W dziale II ww. księgi znajduje się również wpis dotyczący użytkowania wieczystego i własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Jako użytkownik wieczysty w części [...] wymieniono "[...]" S.A. w K. Zgodnie z treścią księgi wieczystej przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana: magazynem-budynkiem gospodarczym, portiernią, garażami oraz budynkiem mieszkalno-użytkowym z miejscami garażowymi. Natomiast zgodnie z danymi operatu ewidencji gruntów i budynków nieruchomość położona przy al. [...] w W., stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] zabudowana jest [...]kondygnacyjnym budynkiem, którego główna funkcja na dzień 1 stycznia 2019 r. została określona jako biurowa. W ww. budynku znajduje się łącznie [...] lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, w tym [...] lokali mieszkalnych i [...] lokale niemieszkalne. Dla lokali prowadzone są oddzielne księgi wieczyste. Łączny udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu przysługujący wyodrębnionym lokalom ujawniony w ww. rejestrze wynosi 1/1 części. Kolegium wskazało następnie na ustalenie Prezydenta, że pierwotnie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] w dniu [...] lipca 1996 r., a spółka "[...]" S.A. nabyła ww. prawa w wyniku kolejnego obrotu prawnego w 1997 r. Po wybudowaniu na ww. gruncie budynku Spółka wyodrębniła i sprzedała [...] lokali wraz ze związanymi z tymi lokalami udziałami w nieruchomości wspólnej obejmującej udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydent W. ustalił, że pierwotnie sąd wieczystoksięgowy nie ujawnił w dziale II ww. księgi udziałów w użytkowaniu wieczystym związanych z własnością wyodrębnionych lokali. Następnie dokonując sprostowania usterki wpisu sąd nie odpisał od udziału przysługującego "[...]" S.A. udziałów związanych z wyodrębnionymi lokalami. Tym samym zgodnie z treścią księgi wieczystej łączny udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu jest większy od jedności. Kolegium wskazało, że do dnia wydania niniejszego postanowienia stan ujawniony w księdze wieczystej nie uległ zmianie. W ocenie organu, przesłanką warunkującą zaistnienie przekształcenia z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa jest fakt, że w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe tj. zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w rejestrach oraz pozostałych dokumentach organu. Zgodnie jednak z operatem ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem biurowym. Tym samym, zdaniem organu, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ww. ustawy, a przysługujące wnioskodawcom prawo użytkowania wieczystego gruntu nie podlega przekształceniu w prawo własności. Kolegium podniosło, że ewentualna aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie m.in. funkcji budynku dokonana po dacie 1 stycznia 2019 r. pozostaje bez wpływu na możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Skoro skutkiem przekształcenia jest uwłaszczenie użytkownika wieczystego na nieruchomości to niewątpliwie stan prawny przekształcanej nieruchomości powinien być bezsporny. W przypadku nieruchomości przy al. [...], organ nie może jednak przyjąć, że stan prawny nieruchomości ujawniony w dziale II księgi wieczystej jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Powyższe stanowisko wynika z istniejących rozbieżności w wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu i konieczności ich skorygowania. Nie jest zatem możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Kolegium złożyli B. I. i A. I. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 24 ust. 1 w związku z art. 1 i art 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że przysługujący im udział w prawie użytkowania wieczystego gruntów nie został prawidłowo ujawniony w dziale II księgi wieczystej nr [...], a poprzez to skarżącym nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe podlegające przekształceniu w prawo własności tych gruntów, 2) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez ich niezastosowanie wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że wniosek skarżących dotyczy budynku biurowego, a nie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, 3) § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. poprzez jego wadliwą wykładnię. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r., którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] maja 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w W. przy al. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139), dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto, zgodnie z art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Na podstawie ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), znowelizowano ustawę w ten sposób, że wprowadzono w niej zmiany, które weszły w życie od 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz sytuacji, o której mowa w art. 1 ustawy, w istotny sposób rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy. Regulacja ta poszerzyła zatem zakres działania ustawy na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej. Dokument ten stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 ustawy). Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). Z kolei tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 - 220 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Jest to o tyle istotne, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu. Są to przede wszystkim ewidencje i rejestry. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Przy tym pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji nie uwzględniły danych będących w ich posiadaniu. Przede wszystkim nie uwzględniły danych z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organy nie dokonały zatem prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W zebranej dokumentacji znajduje się bowiem informacja, że udział skarżących w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] związany z własnością lokalu nr [...] wynosi [...]. Rację mają zatem skarżący, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w dziale II ww. księgi wieczystej widniał wpis dotyczący przysługującego im udziału w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu wynoszący [...], który nie jest kwestionowany, co potwierdzają także dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, jak ustalił Sąd na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, za pośrednictwem systemu Elektronicznych Ksiąg Wieczystych, w dziale II księgi wieczystej nr [...] łączny udział właścicieli lokali wyodrębnionych w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], z obrębu [...], wynosi jeden. Poza tym, brak jest wpisu udziału [...] części w prawie użytkowania wieczystego przynależnego [...] S.A. w K. Tym samym, zdaniem Sądu, usterki wpisu, na które powołały się organy obu instancji należy uznać za sprostowane. Oznacza to, że odpadła wskazywana przez organ przyczyna odmowy wydania zaświadczenia na rzecz skarżących z powyższych powodów. Ponadto, jak wynika z aktualnego na dzień wydania wyroku stanu ww. księgi wieczystej na przedmiotowej nieruchomości posadowiony jest jedynie budynek mieszkalno-użytkowy z miejscami garażowymi. Sposób korzystania z działki nr [...] został w ww. księdze wieczystej określony jako tereny mieszkaniowe. Podstawę dokonania powyższych wpisów w księdze wieczystej stanowiły dane z prowadzonej przez Prezydenta W. ewidencji gruntów i budynków, a zaktualizowanej na skutek wydania przez ten organ ostatecznej decyzji z [...] marca 2020 r. nr [...], na mocy której nastąpiła zmiana rodzaju budynku zlokalizowanego na działce nr [...] z biurowego na mieszkalny. Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organu I instancji dotyczącego nieuwzględnienia zmian w operacie ewidencyjnym, wprowadzonych na mocy ww. decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2020 r., Sąd zauważa, że w uzasadnieniu tej decyzji (str. 4) zawarto ocenę, że zebrana w sprawie dokumentacja potwierdziła, że rodzaj budynku o identyfikatorze [...], wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków, nie został właściwie określony przez wykonawcę modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2007 r. Z powyższego wynika więc, że ww. budynek, który według ewidencji jest jednym i tym samym budynkiem o powierzchni [...] m2, posadowionym na działce nr [...], również przed datą 1 stycznia 2019 r. stanowił budynek mieszkalno-użytkowy, w którym liczba wyodrębnionych lokali mieszkalnych wynosi [...], a użytkowych [...], co przez wcześniejszy błąd organu nie zostało w ewidencji uwzględnione. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej jako "p.g.k."), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 p.g.k.). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 p.g.k., w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a w przypadku budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.g.k.). W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b p.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając zatem treść powołanych regulacji podzielić trzeba trafny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podstawowym obowiązkiem organu ewidencyjnego (tutaj: Prezydenta W.) jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Ma ona przy tym charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329 oraz wyrok NSA w Warszawie z 4 marca 1999 r., sygn. akt II SA 17/99, Lex nr 46214). W realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, Prezydent W. nie sprostał powyższemu obowiązkowi. Podsumowując, w niniejszej sprawie organy nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących spełnienia przez objętą wnioskiem skarżących nieruchomość przesłanek z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec bowiem nie odniesienia się przez organy do całości danych ewidencyjnych dotyczących objętej wnioskiem nieruchomości brak było podstaw do odmowy wydania żądanego zaświadczenia. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle zebranej w sprawie dokumentacji istnieją podstawy do wydania wnioskowanego przez skarżących zaświadczenia w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.