I OSK 1304/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1104/17 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1104/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J. T. pismem z 4 kwietnia 2016 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - córkę z poprzedniego związku M. G. Jako członków rodziny wskazała siebie, męża - M. T. oraz ww. córkę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał J. T. prawo do świadczenia wychowawczego na córkę - M. G. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W związku z informacją o uzyskaniu w sierpniu 2016 r. dochodu przez męża skarżącej oraz ustaleniem, że dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium, decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent uchylił ww. decyzję z [...] maja 2016 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że podstawę prawną umożliwiającą zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, stanowi art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który nie został przez organ zastosowany. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta S. uchylił decyzję własną z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu podał, że w listopadzie 2016 r. uzyskał informację o podjęciu przez męża strony zatrudnienia (z dniem 25 lipca 2016 r.) i uzyskaniu z tego tytułu w sierpniu 2016 r. wynagrodzenia w wysokości 3 395,28 zł. Dochód trzyosobowej rodziny skarżącej został ponownie przeliczony, a następnie ustalony na 1 238,70 zł na osobę w rodzinie, co stanowi o przekroczeniu ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, wynoszącego 800 zł na osobę w rodzinie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. T., domagając się przeprowadzenia dowodów z załączonej umowy najmu oraz zeznań świadków: S. G. oraz M. G. na okoliczność faktycznego tworzenia rodziny wyłącznie przez stronę i jej córkę (od grudnia 2015 r.). Zarzuciła Prezydentowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji przez uznanie, że M. T. wchodzi w skład jej rodziny w sytuacji, gdy na początku grudnia 2015 r. rozstała się z mężem i wyprowadziła ze wspólnego mieszkania, zatem od tego czasu tworzy rodzinę wyłącznie z córką M. G. Ponadto odwołująca się zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłową interpretację skutkującą błędnym uznaniem, że w skład rodziny wchodzą małżonkowie niezależnie od relacji pomiędzy małżonkami. Rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazało, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie było ustalenie przez organ, że mąż skarżącej w dniu 25 lipca 2016 r. podjął zatrudnienie w N. sp. z o.o., a w sierpniu 2016 r. uzyskał wynagrodzenie w kwocie 3 395,28 zł. W tej sytuacji uzyskany dochód należało doliczyć do dochodu rodziny, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 1 238,70 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. Kolegium przytoczyło art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierający ustawową definicję rodziny. Podkreśliło, że J. T., ubiegając się o przyznanie świadczenia wychowawczego, wskazała, że jej rodzina składa się z trzech osób: jej samej, M. T. - męża i dziecka (córki z poprzedniego związku). Zatem do dochodu rodziny strony należało doliczyć również dochód jej męża. Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia okoliczność, że małżonkowie nie mieszkają razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Ustawa definiuje stan prawny, w świetle którego J. T. i M. T. pozostają małżeństwem. W tej sytuacji zasadnie do dochodu rodziny wliczony został dochód M. T. z sierpnia 2016 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła J. T., zarzucając Kolegium błędną interpretację art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego skutkiem było uznanie, że w skład rodziny na gruncie tej ustawy wchodzą małżonkowie niezależnie od stosunków pomiędzy nimi panujących. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów z zeznań świadków oraz złożonego dokumentu - umowy najmu lokalu mieszkalnego na kluczową w sprawie okoliczność faktycznego tworzenia od grudnia 2015 r. rodziny wyłącznie przez J. T. oraz jej córkę M. G. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), "ustawa". Sąd ten przytoczył szereg jej przepisów, konkludując, że w wyniku postępowania, przeprowadzonego na podstawie art. 27 ustawy, Prezydent ponownie przeliczył dochód rodziny skarżącej. Organ ustalił, że dochód rodziny za 2014 r. (1 840,90 zł) - po odliczeniu dochodu utraconego (1 520,07 zł) oraz po doliczeniu dochodu męża skarżącej osiągniętego w sierpniu 2016 r. z tytułu zatrudnienia (3 395,28 zł) - wyniósł 3 716,11 zł., zaś na osobę w rodzinie - 1 238, 70 zł. Dochód w tej wysokości, stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy, przekroczył od września 2016 r. ustawowe kryterium. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji, wbrew stanowisku skarżącej, prawidłowo przyjęły, że przy ponownym obliczaniu dochodu rodziny skarżącej należało uwzględnić dochód jej męża, pomimo, że jak twierdzi, od początku grudnia 2015 r. nie zamieszkują razem ze skarżącą i jej córką. Okolicznością w sprawie niesporną jest, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z M. T., które to małżeństwo do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało rozwiązane. Nie została też orzeczona separacja, a J. T. zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze do Sądu, jedynie sygnalizuje zamiar sporządzenia pozwu o rozwód. Sąd ten zwrócił uwagę na definicję rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy, która jest definicją autonomiczną na tle stosowanej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie odwołuje się do ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle tej definicji członkiem rodziny, którego dochód podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny jest małżonek strony pobierającej świadczenie wychowawcze, niezależnie od tego, czy osoby te prowadzą wspólne, bądź odrębne gospodarstwa domowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy definicja nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Organy nie zostały uprawnione do badania, czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony, czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu. Sąd ten podniósł, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny. W przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji, prowadząc postępowanie w trybie art. 27 ustawy, przy ponownym obliczaniu dochodu rodziny skarżącej prawidłowo uwzględniły również dochód jej małżonka. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd ten wskazał, że nie miał on zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż warunki przyznawania prawa do świadczeń wychowawczych zostały określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skoro pojęcie rodziny zostało unormowane w konkretnym przepisie na potrzeby stosowanej w tej sprawie ustawy, zatem brak jest podstaw do stosowania uregulowań definiujących zagadnienie rodziny w innych aktach prawnych. Mimo powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamiast prawidłowego art. 2 pkt 16 ustawy, organ doszedł do prawidłowych wniosków, bowiem przy ponownym obliczaniu dochodu rodziny skarżącej uwzględnił dochód jej małżonka. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu organy należycie oceniły materiał dowodowy w kontekście przepisów prawa procesowego, właściwie uwzględniły w składzie rodziny J. T. również jej męża oraz osiągnięty przez niego w sierpniu 2016 r. dochód, co skutkowało prawidłowym i zgodnym z art. 7 ust. 3 ustawy ustaleniem, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza od września 2016 r. ustawowe kryterium dochodowe, a w rezultacie uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Bez wpływu na prawidłowe ustalenia było nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanych przez skarżącą dowodów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. T., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego nieprawidłową interpretację, skutkującą błędnym uznaniem, że w skład rodziny na gruncie tej ustawy wchodzą małżonkowie niezależnie od stosunków pomiędzy nimi panujących, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu nakazuje dojście do odwrotnego wniosku; 2. mające istotny wpływa na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji zawnioskowanych przez skarżącą dowodów z zeznań świadków oraz złożonego dokumentu – umowy najmu lokalu mieszkalnego na kluczową w sprawie okoliczność faktycznego tworzenia rodziny wyłącznie przez J. T. oraz jej córkę M. G. od grudnia 2015 r. W uzasadnieniu podał, że od grudnia 2015 r. nie mieszka z M. T., a następnie się z nim rozwiodła. Przytoczyła pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1709/11, który należy odnieść do niniejszej sprawy poprzez uznanie, że rodzinę w sprawie tworzy wyłącznie J. T. wraz z córką M. G., zaś w jej skład nie wchodzi M. T. Skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), poprzez jego nieprawidłową wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów. Przepis ten zawiera legalną definicję rodziny na potrzeby omawianej ustawy. Zgodnie z jego treścią, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w świetle definicji legalnej "rodziny", zawartej w ww. przepisie prawa, członkiem rodziny, którego dochód podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny jest małżonek strony pobierającej świadczenie wychowawcze, niezależnie od tego, czy osoby te prowadzą wspólne, bądź odrębne gospodarstwa domowe. Zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy definicja nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Organy nie zostały uprawnione do badania, czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony, czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu. Trafnie także Sąd ten wskazuje, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, chociażby wspólnego gospodarowania. W przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1709/11 jest o tyle nietrafny, że pogląd ten został wyrażony na tle ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i zawartej w niej definicji rodziny, podczas gdy ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci własną definicję rodziny, co trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Wskazać należy, że chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna, tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania strony w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie naruszono art. 77 § 1, art. 7 i art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji zawnioskowanych przez skarżącą dowodów z zeznań świadków oraz złożonego dokumentu – umowy najmu lokalu mieszkalnego na kluczową w sprawie okoliczność faktycznego tworzenia rodziny wyłącznie przez J. T. oraz jej córkę M. G. od grudnia 2015 r. Skoro bowiem zgodnie z definicją rodziny zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy do rodziny skarżącej kasacyjnie należało także zaliczyć jej męża M. T., to bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że w grudniu skarżąca kasacyjnie rozstała się ze swoim mężem i zamieszkała ze swoją córką M. G. w wynajętym mieszkaniu. Bez znaczenia też pozostaje okoliczność, że skarżąca następnie rozwiodła się z M. T., skoro okoliczność ta nie była podnoszona dotychczas w sprawie, ani też skarżąca kasacyjnie nie podniosła w skardze kasacyjnej zarzutu sprzeczności istotnych ustaleń poczynionych w sprawie z zebranym materiałem dowodowym i nie twierdziła, że przed dniem wydania zaskarżonej decyzji został prawomocnie orzeczony rozwód jej małżeństwa z M. T. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.