V SA 1329/92

TEZY Decyzja o odmowie wydania zezwolenia na pobyt stały /art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach - Dz.U. nr 15 poz. 77 ze zm./ cudzoziemcowi, który zawarł związek małżeński z obywatelem polskim, narusza konstytucyjną zasadę ochrony małżeństwa, macierzyństwa i rodziny, wyrażoną w art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Ileony N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 marca 1992 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. UZASADNIENIE Ileona N., mająca obywatelstwo rumuńskie, złożyła wniosek z dnia 28 czerwca 1991 r. w Wydziale Paszportów Urzędu Wojewódzkiego w B. o zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w postaci karty stałego pobytu. W uzasadnieniu wniosku podała, że zawarła związek małżeński z obywatelem polskim Włodzimierzem N., z którym pragnie zamieszkać w Polsce. Do wniosku dołączyła życiorys i zaproszenie na pobyt stały do Polski, pochodzące od męża, który złożył oświadczenie, że zapewni żonie mieszkanie, utrzymanie i opiekę lekarską. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia 10 października 1991 r. wyraził opinię o braku podstaw do wydania Ileonie N. karty stałego pobytu, stwierdzając w uzasadnieniu, że jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej jest niepożądany ze względu na interes publiczny. Na skutek zażalenia Ileony N. /które nie zostało dołączone do akt sprawy/ Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o wyrażeniu negatywnej opinii, wskazując, że mąż Ileony N., będący jedyną osobą w Polsce, od której może ona oczekiwać pomocy, nie pracuje, a posiadane mieszkanie wynajął małżonkom W. na okres 3 lat. W tych warunkach pobyt cudzoziemki w Polsce jest nierealny, a stworzenie trwałych więzi rodzinnych wątpliwe. Decyzją z dnia 15 stycznia 1992 r. Wojewoda B-ki, na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 15 poz. 77 ze zm./, odmówił Ileonie N. zezwolenia na zamieszkanie w Polsce, odstępując na podstawie art. 107 par. 5 Kpa związku z art. 18 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach od uzasadnienia decyzji ze względu na porządek publiczny. W odwołaniu od tej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych Ileona N. wnosiła o zmianę decyzji, podając, że mąż nie pracuje przejściowo, ponieważ zawiesił działalność transportową i handlową z powodu braku pracy. Lokal mieszkalny zostawił pod opieką swojej rodziny /a nie wynajął/, gdyż lokal ten jest bez centralnego ogrzewania i gazu i nie nadawał się do zamieszkania. Stwierdziła, że wraz z mężem mają oszczędności, które pozwalają im na utrzymanie się. Decyzją z dnia 30 marca 1992 r. nr D-III-250/92 Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Włodzimierz N., zapraszający żonę do Polski, nie jest w stanie zapewnić jej środków do życia, gdyż od marca 1991 r. nigdzie nie pracuje i wynajął swoje mieszkanie. Ileona N. może otrzymać wizę wielokrotną i uzyskać jej przedłużenie do czasu, aż mąż otrzyma pracę i upłynie okres, na który wynajął swoje mieszkanie. Obecnie Ileona N. nie spełnia warunków wymienionych w par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 1 października 1963 r. o szczegółowych zasadach i trybie postępowania w sprawach cudzoziemców /Dz.U. nr 43 poz. 242 ze zm./. W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze Ileona N. wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji, wskazując, że jest w ciąży z mężem, a poza tym ma 10-letnie dziecko z opóźnionym rozwojem umysłowym, które chciałaby leczyć w Polsce Stwierdziła, że otrzymała kilka ofert pracy /ma dyplom ukończenia filologii angielskiej i francuskiej/ i dysponuje środkami na kupno domu w górach. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wnosił o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym stwierdził, że ciąża, na którą powołuje się skarżąca, nie została potwierdzona zaświadczeniem lekarskim. W dniu 29 października 1992 r. skarżąca nadesłała do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaświadczenie lekarskie z dnia 2 września 1992 r. stwierdzające u niej 7-miesięczną ciążę. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zmianę przez Sąd zaskarżonej decyzji organu II instancji. Uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające z art. 16 par. 2 i art. 196 par. 2 Kpa, sprowadzają się do kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Uwzględniając skargę, sąd administracyjny stosownie do art. 207 par. 1 Kpa uchyla zaskarżona decyzję w całości lub w części, a w miarę potrzeby również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, albo stwierdza nieważność bądź niezgodność decyzji z prawem. Nie jest natomiast władny do merytorycznej zmiany zaskarżonej decyzji, które to uprawnienia z mocy prawa przyznane zostały właściwym organom administracji państwowej. Dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w kwestii wydania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej stanowią przepisy ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30/. W myśl art. 13 ust. 1 tej ustawy cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na pobyt stały /zamieszkanie/ na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w postaci karty stałego pobytu. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu kartę stałego pobytu wydaje wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamierzonego pobytu /zamieszkania/ cudzoziemca, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, wyrażonej w formie postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie. Z brzmienia art. 13 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że przepis ten nie przewiduje żadnych kryteriów wydawania decyzji: oznacza to, że decyzje te są rozstrzygnięciami uznaniowymi. Jednakże uznanie administracyjne nie uzasadnia dowolności orzekania. W niniejszej sprawie organ I instancji, wydając zaskarżoną, decyzję, odstąpił od jej uzasadnienia ze względu na porządek publiczny, powołując się na art. 107 par. 5 Kpa w związku z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o cudzoziemcach. Również opinia wyrażona w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zawierała uzasadnienia ze względu na interes publiczny. Natomiast opinia Komendanta Głównego Policji oraz decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych zawierały uzasadnienia; ich treść nie daje podstaw do uznania, że w czasie wydawania opinii przez Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz decyzji organu I instancji faktycznie występowały okoliczności, które uzasadniały odstąpienie od uzasadnienia opinii i decyzji ze względu na interes publiczny. (...) Decyzja o odmowie wydania zezwolenia na pobyt stały cudzoziemcowi, który zawarł związek małżeński z obywatelem polskim, narusza konstytucyjną zasadę ochrony małżeństwa, macierzyństwa i rodziny, wyrażoną w art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wydanie zezwolenia na pobyt stały reguluje ustawa o cudzoziemcach, rozdział 3 Konstytucji zaś, w którym zawarty jest jej art. 79, dotyczy praw i obowiązków obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, ale przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że dotyczy on tylko małżeństwa i rodziny założonej przez Polaków, gdyż pogląd ten byłby sprzeczny z normami prawa międzynarodowego, a w szczególności z art. 2 w związku z art. 23 ust. 1 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne NZ w dniu 16 grudnia 1966 r. i ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Stosownie do art. 23 ust. 1 tego Paktu, "rodzina jest naturalną i podstawową komórką społeczeństwa i ma prawo do ochrony ze strony społeczeństwa i Państwa". Z kolei art. 2 ust. 1 Paktu stanowi, że "każde z Państw Stron niniejszego Paktu zobowiązuje się przestrzegać i zapewnić wszystkim osobom, które znajdują się na jego terytorium i podlegają jego jurysdykcji, prawa uznane w niniejszym Pakcie, bez względu na jakiekolwiek różnice, takie jak: rasa, kolor skóry, płeć, język, religia, poglądy polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, sytuacja majątkowa, urodzenie lub jakiekolwiek inne okoliczności. Wskazać również należy, że ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ przewiduje, iż zawarcie związku małżeńskiego przez cudzoziemkę z obywatelem polskim powoduje, że nabywa ona obywatelstwo polskie, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od zawarcia małżeństwa złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia /art. 10/. Skarżąca nie skorzystała w stosownym terminie z możliwości przewidzianej w art. 10 powyższej ustawy o obywatelstwie polskim, ale treść tego przepisu wskazuje, że w razie zawarcia przez cudzoziemca związku małżeńskiego z obywatelem polskim ustawodawca nie wprowadził poza terminem do złożenia oświadczenia - żadnych ograniczeń co do warunków, jakie powinien spełniać cudzoziemiec, który pragnie nabyć obywatelstwo polskie. Stosownie do art. 10 ust. 2 tej ustawy przyjęcie oświadczenia może być uzależnione jedynie od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Aczkolwiek sprawa niniejsza jest rozpoznawana na gruncie przepisów ustawy o cudzoziemcach, jednakże interpretacja przepisu art. 13 ust. 1 tej ustawy, o charakterze uznaniowym, nie może następować w oderwaniu od treści innych obowiązujących norm prawnych, a w szczególności - przytoczonych przepisów Konstytucji, wiążących Polskę norm prawa międzynarodowego, jak również cytowanego art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim. Z tych względów na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 i art. 208 Kpa Sąd orzekł jak w sentencji.