II GSK 1821/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1925/20 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1925/20 oddalił skargę F. Sp. z o.o. z/s w Tychach na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [....] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji złożyła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na następującej podstawie kasacyjnej: naruszenia prawa materialnego, a to art 11 ust 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U z 2021 poz. 162, dalej: u.p.p.), poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy normami przepisów art. 37at ust 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2020 poz. 944 zm. dalej: u.p.f.) oraz art. 48 ust.1 u.p.p. w zw. z art. 48 ust 11 u.p.p., co prowadziło do przyjęcia przez sąd I instancji poglądu, o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2020 przez inspekcję farmaceutyczną w aptece [A], położnej w L. przy [...]; Mając na uwadze powołany zarzut, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie spraw co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego o utrzymaniu w mocy postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o kontynuowaniu czynności kontrolnych podjętych w dniu [....] czerwca 2020 roku, w ramach kontroli doraźnej w aptece ogólnodostępnej w L. przy [...] i wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że regulacje zawarte w Rozdziale 5 u.p.p. powinny co do zasady mieć zastosowanie do każdej kontroli działalności gospodarczej, w tym prowadzonej przez inspekcję farmaceutyczną, co ma wynikać wprost z art. 45 ust. 1 u.p.p. Skarżąca stwierdziła także, że wśród wyłączeń ogólnego zakazu kontroli doraźnych (niezapowiedzianych), zawartych w art. 48 ust. 11 pkt 1-13 u.p.p., nie ma kontroli prowadzonych na podstawie prawa farmaceutycznego. Skarżąca podkreśliła sprzeczność między regulacją art. 37at ust. 6 u.p.f. a przepisami u.p.p., które ustanawiają zakaz kontroli doraźnych i wskazują wyjątki od tego zakazu. W ocenie skarżącej w przypadku wątpliwości interpretacyjnych powinna mieć zastosowanie bezwzględnie obowiązująca dyspozycja normy art. 11 ust. 1 u.p.p., która wątpliwości takie nakazuje rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia konfliktu między normami art. 37at ust. 6 u.p.f. i art. 48 ust. 1 u.p.p., poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 u.p.p., prowadzi do wniosku, iż kontrola w dniu [...] czerwca 2020 r. prowadzona była w sposób nieprawidłowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnianie. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy relacji pomiędzy ustawą Prawo przedsiębiorców (u.p.p.) a ustawą Prawo farmaceutyczne (u.p.f.) w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia przez organy inspekcji farmaceutycznej kontroli doraźnej w aptece. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut, mianowicie naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11 ust. 1 u.p.p. do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 u.p.f. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 u.p.p., co w efekcie doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego wniosku o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2020 r. w aptece [A] w L. przy [...]. Wobec wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a. związania granicami skargi kasacyjnej, NSA oceniał zaskarżony wyrok wyłącznie w granicach tego zarzutu. Zdaniem NSA nie jest zasadny pogląd skarżącej kasacyjnie spółki, że w rozpoznawanej sprawie sąd niezasadnie zaakceptował pogląd organu o dopuszczalności przeprowadzenia spornej kontroli doraźnej, tj. bez uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze jej wszczęcia przez organ. Nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie, że pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 p.f. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 u.p.p. zachodzi "kolizja", której rozstrzygnięcie powinno nastąpić na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.p. przewidującego, że "Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie art. 48 ust. 1 u.p.p. stanowi, że "Organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli.", a z ust. 11 wynika, że "Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy: 1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej; 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia; 3) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r. poz. 660 i 1527 oraz z 2020 r. poz. 284); 4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska; 5) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 i 1086); 6) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2050); 7) kontrola jest prowadzona na podstawie art. 23b lub art. 23r ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833, 843, 1086, 1378 i 1565); 8) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, 1339 i 2127) w zakresie poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych z instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej; 9) przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione; 10) kontrola dotyczy przypadków określonych w art. 282c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 11) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1233 i 1565); 12) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (Dz. U. poz. 424 i 695); 13) kontrola jest przeprowadzana wyłącznie w celu sprawdzenia wykonania wezwania, o którym mowa w art. 21a ust. 1, zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2, lub weryfikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 21a ust. 5 lub 6." Z kolei art. 37at ust. 6 u.p.f. stanowi, że "Organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie." Punktem wyjścia do oceny trafności sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej jest art. 45 ust. 1 i 2 u.p.p., do którego zresztą odwołuje się także skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu tej skargi, chociaż tego przepisu nie wymienia w samym zarzucie. W przepisie tym przewidziano, że "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej" (ust. 1) oraz że "W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy." (ust. 2). Biorąc pod uwagę przytoczoną treść regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 i 2 u.p.p. trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 37at ust. 6 u.p.f., i że na jego podstawie organ miał prawo przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę w aptece. Przepis ten, zdaniem NSA, stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w u.p.p. Ma wprawdzie rację skarżąca kasacyjnie, że u.p.p. wprowadza ogólną zasadę przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej dopiero po zawiadomieniu przedsiębiorcy (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.p.), jednak równocześnie przewiduje w art. 45 ust. 2 u.p.p., że tę ogólną zasadę stosuje się jedynie "w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale", tj. w Rozdziale 5 u.p.p. Wyraźnie ustawodawca wskazał, że "w zakresie nieuregulowanym (...) stosuje się odrębne przepisy". Takim właśnie "zakresem nieuregulowanym" w u.p.p. jest przewidziana w u.p.f. regulacja zawarta w art. 37at ust. 6 u.p.f. Wprawdzie z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej Rozdział 5 u.p.p., w tym zwłaszcza art. 48 ust. 11 u.p.p., nie jest sformułowany w sposób w pełni prawidłowy, to jednak nie może to prowadzić do przyjęcia zasadności wniosku przedstawionego w skardze kasacyjnej. Przyjęcie bowiem prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie poglądu na temat wzajemnej relacji spornych przepisów u.p.p. i u.p.f. prowadziłoby do nieuprawnionego zdaniem NSA wniosku, nieznajdującego oparcia w treści u.p.p., że prowadzenie niezapowiedzianej kontroli w aptece stanowi "zakres uregulowany". U.p.p. nie daje ku temu podstaw, bowiem w żadnym przepisie ustawa ta nie reguluje zasad przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece. U.p.p. zawiera regulacje dotyczące zasad kontroli doraźnej w niektórych sferach działalności gospodarczej (art. 48 ust. 11 u.p.p.: m.in. energetyka, ochrona środowiska, ochrona roślin, biokomponenty itd.), ale nie dotyczą one kontroli działalności objętej regulacją u.p.f. Należy zatem uznać, że zasady przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece pozostają poza "zakresem uregulowanym" w ustawie u.p.p., a więc stanowią zakres, do którego "stosuje się odrębne przepisy". Te odrębne przepisy znajdują się w u.p.f., a w szczególności w art. 37at ust. 6 tej ustawy. W konsekwencji zatem należy uznać, że prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, w ślad za orzekającym w sprawie organem inspekcji farmaceutycznej, że art. 37at ust. 6 u.p.f. stanowi samodzielną podstawę prawną do przeprowadzenia przez organ zezwalający "niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie". W związku z tym trafna była ocena Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie niezapowiedziana kontrola w aptece skarżącej Spółki miała podstawę prawną. Należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – nie występowała w tej sprawie taka kolizja spornych przepisów, której rozwiązanie miałoby nastąpić wedle zasad przewidzianych w art. 11 ust. 1 u.p.p. Ta "kolizja" została bowiem wyraźnie i jednoznacznie przez ustawodawcę rozstrzygnięta poprzez normę odsyłającą zawartą w przytoczonym przepisie art. 45 ust. 2 u.p.p., a zatem, wobec wyraźnej i jednoznacznej regulacji prawnej, nie zachodził w tej sprawie przypadek, którym mowa w art. 11 ust. 1 u.p.p., tj. "nie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej". Niezasadny jest więc sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11 ust. 1 u.p.p. Podkreślić raz jeszcze należy, że skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie do kwestii wzajemnej relacji spornych przepisów ustawy u.p.p. i u.p.f. i zarzutu niezastosowania art. 11 ust. 1 u.p.p., nie kwestionuje natomiast prawidłowości ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, tj. zaistnienia przesłanki istnienia "podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie". W tym zatem zakresie NSA nie mógł dokonywać oceny zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzoną na rzecz organu kwotę 360 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.