II OSK 389/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 655/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 655/20 oddalił skargę [...] S.A. w [...] (dalej powoływanej jako spółka) na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. (dalej określanej jako inwestor) pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 1.588 m² i kubaturze 10.322 m³ wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], w obrębie [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2018 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosta zmienił tę decyzję przez zastąpienie numeru działki [...] numerem [...]. Spółka pismem z dnia 19 grudnia 2019 r., powołując przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanej K.p.a.), wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazując, że miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., powinien być liczony od dnia otrzymania przez nią pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], tj. od dnia 28 listopada 2019 r., gdyż dopiero z niego dowiedziała się o treści decyzji i przysługującym jej prawie do występowania w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśniła, że z uwagi na możliwe naruszenie jej praw i interesów zgłosiła zastrzeżenia do tego organu, który odpowiadając pismem z dnia 27 listopada 2019 r. (doręczonym w dniu 28 listopada 2019 r.) poinformował, że prowadzone działania inwestycyjne są zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym. Z treści tego pisma wywnioskowała, że rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu na budowę dotyczyło bezpośrednio także jej interesów. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania, uznając, że spółka uchybiła miesięcznemu terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie do Wojewody Podlaskiego, który utrzymał je w mocy przywołanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Organ stwierdził, że w aktach sprawy poza pismem organu nadzoru budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r. znajduje się również pismo z dnia 1 lipca 2019 r., w którym spółka zwróciła się do Starosty o udzielenie informacji dotyczącej inwestycji budowlanej na działce nr [...], a w szczególności wskazanie, czy prowadzona jest ona w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę. W odpowiedzi pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. organ poinformował, że inwestycja na ww. działce prowadzona jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2018 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2018 r. W konsekwencji organ przyjął, że spółka o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się najpóźniej w dniu otrzymania tego pisma, tj. 7 sierpnia 2019 r., i że od tej daty rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, który upłynął w dniu 7 września 2019 r. Dlatego też wniosek spółki z dnia 19 grudnia 2019 r. złożono z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że miarodajnym dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia i że nie było konieczne, by wówczas zapoznała się ona z treścią decyzji i projektu budowlanego. W efekcie pismo z dnia 5 sierpnia 2019 r. dawało spółce możliwość sformułowania wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ informowało o decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Spółka złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, kwestionując przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, domagał się jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 19 listopada 2020 r. omówił na wstępie instytucję wznowienia postępowania i wskazał, że w sprawie spór dotyczy tego, czy Spółka zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Podzielił stanowisko organów co do momentu, od którego ten termin rozpoczął swój bieg. W tym zakresie zwrócił uwagę na brzmienie art. 148 § 2 K.p.a., w którym posłużono się formułą "strona dowiedziała się o decyzji", nie zaś "strona dowiedziała się o treści decyzji". W konsekwencji jego zdaniem strona powinna pozyskać informację pozwalającą jej ustalić fakt wydania decyzji, której jej nie doręczono, i wyrazić żądanie wznowienia postępowania, czyli o tym, jaki organ decyzję wydał, oraz w jaki sposób sprawę rozstrzygnął, bez konieczności dokładnego poznania treści decyzji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że spółka pozyskała taką wiedzę w dniu 7 sierpnia 2019 r., kiedy doręczono jej odpowiedź Starosty na jej pismo z dnia 1 lipca 2019 r., którym zwróciła się do o udzielenie informacji, czy inwestycja prowadzona jest w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, wskazując jednocześnie że będzie istotnie oddziaływać na jej grunty. Nie przychylił się zarazem do jej argumentu, że o udzieleniu pozwolenia na budowę dowiedziała się dopiero z późniejszego pisma organu nadzoru budowlanego, akcentując, iż z pisma tego nie wynikają żadne nowe okoliczności. Zaznaczył także, że spółka wniosła o wznowienie postępowania bez zapoznania się z treścią decyzji i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 listopada 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut odniesiony do art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podnoszący, że skarga nie została uwzględniona w wyniku: – błędnej wykładni art. 148 § 2 K.p.a. polegającej na przyjęciu, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego – w przypadku powoływania się na podstawę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – powinien zostać złożony w ciągu miesiąca od dowiedzenia się o decyzji, a nie od dowiedzenia się o elementach rozstrzygnięcia pozwalających na niezbędną ocenę wpływu tej decyzji na sytuację prawną osoby jako strony i na sformułowanie wniosku w przedmiocie wznowienia, – niezastosowania art. 149 § 1 K.p.a., a zastosowania art. 149 § 3 K.p.a. wskutek uznania, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na upływ miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a. Według pełnomocnika wniosek ten został złożony w terminie około 3 tygodni od dowiedzenia się, że spółce mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stosownie do właściwych przepisów. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że samo dowiedzenie się, że inwestycja budowlana odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie musi pozwalać na ocenę sytuacji prawnej i podjęcie stosownej decyzji co do potrzeby określonych działań prawnych zmierzających do ochrony swych praw i interesów. W art. 148 § 2 K.p.a. nie chodzi dosłownie o uzyskanie informacji, że decyzja administracyjna z określonej daty i w ogólnie określonym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym, ale o uzyskanie informacji o rozstrzygnięciu objętym tą decyzją w zakresie niezbędnym do oceny wpływu tego rozstrzygnięcia na sytuację danej osoby i ocenę jej statusu jako strony. Początek terminu do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie wznowienia postępowania powinien więc być rozpatrywany jako ściśle powiązany z wiedzą o zaistnieniu danej podstawy wznowienia. Pełnomocnik powołał się na orzecznictwo, w myśl którego strona dowiaduje się o decyzji wtedy, gdy uzyskuje informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Dla oceny zaistnienia w danej sytuacji podstawy do wznowienia postępowania należy przyjąć, że wiedza ta ma dotyczyć elementów rozstrzygnięcia istotnych dla wnioskodawcy, a nie samej decyzji. Pełnomocnik przyznał, że w sierpniu 2019 r. spółka uzyskała informację od Starosty o wydanej decyzji - pozwoleniu na budowę, lecz bez szczegółów odnośnie do samego obiektu czy jego usytuowania. Jak zaznaczył, nie wiedziała więc, jakie rozwiązania zostały przyjęte w projekcie budowlanym, a i jego treści nie zna także obecnie. Dlatego dopiero pismo organu nadzoru budowlanego dało podstawy do stwierdzenia, że prowadzone działania inwestora, oparte na pozwoleniu na budowę, oddziałują na nieruchomości spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jej zarzuty koncentrują się wokół jednej kwestii wyczerpującej przedmiot sporu w niniejszej sprawie, trafnie oznaczony w punkcie wyjścia rozważań przeprowadzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dotyczy ona wykładni art. 148 K.p.a. i następnie jego zastosowania do stanu faktycznego sprawy, który nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (§ 1), przy czym w przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania, w którym bez własnej winy nie brała udziału, zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., udzielającą pozwolenia na budowę, dotyczącego stosunkowo znacznej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Przed złożeniem wniosku w związku z tą inwestycją zwróciła się z dwoma pismami, najpierw do organu administracji architektoniczno-budowlanej, a po uzyskaniu w dniu 5 sierpnia 2019 r. odpowiedzi, że prowadzona jest ona "na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak [...] wydanej dnia [...] stycznia 2018 r., która stała się ostateczna dnia [...] lutego 2018 r.", do organu nadzoru budowlanego. W takim stanie rzeczy podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją był spóźniony, ponieważ termin, o którym mowa w art. 148 K.p.a., należy liczyć od dnia 5 sierpnia 2019 r., gdy spółce doręczono odpowiedź na pierwsze pismo. Wtedy bowiem spółka dowiedziała się o tej decyzji i z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje odpowiedź, jakiej udzielił jej organ nadzoru budowlanego, która została doręczona 28 listopada 2019 r. Pismo organu nadzoru budowlanego nie zawiera żadnych takich nowych informacji, które byłyby spółce potrzebne do zainicjowania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Organ ten oświadczył wszak jedynie tyle, że nie znajduje podstaw do interwencji, gdyż w wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdził istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Nie oznacza to, iż niejako odżywa prawo spółki do kwestionowania inwestycji w innym trybie, którego w terminie nie zainicjowała, tj. poprzez próbę wzruszenia tego pozwolenia w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym. Nieprzekonujące są argumenty podniesione w rozpatrywanym zakresie w skardze kasacyjnej. Trudno przyjąć, by dopiero po zapoznaniu się z pismem organu nadzoru budowlanego spółka uświadomiła sobie potrzebę ochrony jej praw, w szczególności ze względu na skalę przedsięwzięcia realizowanego na nieruchomości sąsiedniej i wynikający z niej możliwy wpływ na sposób, w jaki korzysta ona z własnej nieruchomości. Pomijając fakt, że tego rodzaju świadomość nie ma znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro w art. 148 K.p.a. mowa wyłącznie o wiedzy o podstawie wznowienia, a ściślej o decyzji ostatecznej, podkreślić wszak wypada, iż spółka zagrożenie swojego interesu prawnego dostrzegła już wcześniej, zwracając się do organu administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia 1 lipca 2019 r. Wystąpiła przecież do tego organu o informację na temat inwestycji, podkreślając, że rozpoczęła się ona na działce sąsiedniej oraz że spółka nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, chociaż "chodzi o inwestycję w bezpośrednim sąsiedztwie naszej nieruchomości, a przy tym inwestycję, której charakter (obiekt wielkopowierzchniowy handlowy, w tym supermarket spożywczy) może znacząco wpłynąć na zwiększenie intensywności ruchu samochodowego nie tylko na ul. [...], ale zwłaszcza na naszej działce o numerze ewidencyjnym [...], w naszej ocenie planowana inwestycja będzie istotnie oddziaływać na nasze grunty i naszą sytuację". Przytoczony fragment pisma z dnia 1 lipca 2019 r. przeczy stanowisku pełnomocnika spółki, jakoby z potencjalnych oddziaływań inwestycji spółka zdała sobie sprawę dopiero kilka miesięcy później, dzięki informacji uzyskanej od organu nadzoru budowlanego. Niepodobna zgodzić się z twierdzeniem, że przeszkodą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania był też niedostatek wiedzy na temat szczegółów inwestycji określonych w projekcie budowlanym. Nie uniemożliwił on przecież dokonania tej czynności po terminie, jeżeli zważyć, że jeszcze w skardze kasacyjnej jej autor przyznał, iż spółka z tym projektem się dotąd nie zapoznała. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji nie miał przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podstaw do uwzględnienia skargi i zasadnie ją oddalił zgodnie z art. 151 P.p.s.a., uznając, że w sprawie prawidłowo odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego w art. 148 K.p.a. Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie art. 184 P.p.s.a.