I OW 116/18

SENTENCJA Dnia 8 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dolnośląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym we Wrocławiu a Radą Powiatu Lubińskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi M. R. na działanie organu postanawia: odrzucić wniosek. UZASADNIENIE Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu pismem z dnia 20 października 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Radą Powiatu Lubińskiego w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi M. R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie. W uzasadnieniu wniosku podał, że M. R. pismem z dnia 16 stycznia 2017r. wniosła skargę na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie jako Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Lubinie, w której podniosła zarzuty dotyczące sposobu gospodarowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie środkami publicznymi przeznaczonymi na wynagrodzenia pracowników, w tym obniżenia dodatku specjalnego, dodatku uznaniowego, zaniżenia stopy podwyżki wynagrodzeń w 2016 r., a także niewłaściwie dokonywanych potrąceń składek na ubezpieczenie społeczne i zaliczek na podatek dochodowy z wynagrodzeń pracowników. Przedmiotowa skarga pierwotnie wpłynęła do Ministra Zdrowia, który pismem z dnia 2 lutego 2017 r. przesłał ją do Starosty Lubińskiego, a ten pismem z dnia 8 lutego 2017 r. przekazał ją do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu pismem z dnia 21 lutego 2017 r., na podstawie art. 231 i art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), przekazał w/w skargę do Rady Powiatu Lubińskiego. Rada Powiatu Lubińskiego pismem z dnia 7 marca 2017 r., na podstawie art. 231 i art. 229 pkt 2 K.p.a., przekazała przedmiotową skargę do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu w powołanym na wstępie wniosku stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi M. R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie jest Rada Powiatu Lubińskiego. Podał, że z przepisów art. 229 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. wynika, że o właściwości organu do rozpoznania skargi wniesionej na państwowego powiatowego inspektora sanitarnego decyduje przedmiot danej skargi. Zgodnie z art. 229 pkt 2 K.p.a., jeśli zarzuty stawiane w skardze dotyczą zadań powiatowego inspektora sanitarnego zleconych z zakresu administracji rządowej – wówczas organem właściwym do rozpoznania skargi jest wojewoda lub organ wyższego stopnia. Natomiast w pozostałych sprawach, w świetle art. 229 pkt 4 K.p.a., organem właściwym do rozpoznania skargi jest rada powiatu. Dla oceny kwestii właściwości organu do rozpoznania przedmiotowej skargi niezbędne jest ustalenie znaczenia terminu "sprawa z zakresu administracji rządowej". Uznać należy, iż to pojęcie jest równoznaczne z pojęciem wykonywania władztwa administracyjnego, w zakresie merytorycznie zastrzeżonym dla organów administracji rządowej. Określona jednostka występuje jako organ administracji rządowej tylko w przypadku, gdy jest podmiotem administrującym w ramach stosunków administracyjno – prawnych leżących w merytorycznym zakresie działalności organów administracji rządowej. W związku z powyższym przyjąć należy, iż osoba piastująca funkcję państwowego powiatowego inspektora sanitarnego będzie występować jako organ administracji rządowej tylko w tych sprawach, w których wykonuje władztwo administracyjne w kwestiach merytorycznie przypisanych do administracji rządowej. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej będą to sprawy, które polegają na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo – zdrowotnej. Osoba piastująca funkcję państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie będzie występowała w charakterze organu administracji rządowej w szczególności w zakresie stosunków pracowniczych z udziałem powiatowej stacji sanitarno – epidemiologicznej. W tym kontekście stawiane w skardze M. R. – Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Lubinie zarzuty nie dotyczą spraw, w których występował on w charakterze organu administracji rządowej. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby na podstawie art. 229 pkt 2 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi był Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu. Właściwość tę należy zatem oceniać według art. 229 pkt 4 K.p.a. i przypisać ją do Rady Powiatu Lubińskiego. Ponadto przedstawione wyżej stanowisko jest uzasadnione systemowo, przez wzgląd na właściwość do stosowania środków dyscyplinujących względem państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym to starosta, sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonuje wobec ich kierowników czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Wyciągnięcie ewentualnych konsekwencji służbowych, w razie zasadności zarzutów podniesionych w przedmiotowej skardze, nie będzie leżało w kompetencjach Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Wnioskodawca podkreślił, iż ma świadomość, że Rada Powiatu Lubińskiego swoje stanowisko wyprowadza z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 16/16. Jednocześnie zauważył, iż w przedmiotowym uzasadnieniu nie przedstawiono żadnych argumentów wyjaśniających, dlaczego kwestie stosunków pracowniczych w powiatowej stacji sanitarno – epidemiologicznej zostały uznane za przejaw wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Tym samym nie wynika z niego jakimi przesłankami powinien kierować się Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu oceniając swoją właściwość do rozpoznawania skarg na państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych. W tym kontekście trudno uznać, aby powołane postanowienie wyznaczało stałą linię orzeczniczą i pozwalało formułować generalne wnioski co do sposobu interpretacji art. 229 pkt 2 K.p.a. Ponadto Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu stwierdził, że za słusznością jego stanowiska przemawia także wzgląd na dotychczasową praktykę stosowania art. 229 pkt 2 i 4 K.p.a. w stosunku do samych starostów. Powszechnie przyjmuje się, że skargi na sposób wykonywania przez starostę jego zadań, jako zwierzchnika służbowego pracowników podległego mu urzędu (starostwa powiatowego), rozpoznaje rada powiatu. Nie ma zatem wątpliwości, że te sprawy pozostają wyłączone z zakresu zastosowania art. 229 pkt 2 K.p.a. i skutkują zastosowaniem art. 229 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji jest niezrozumiałe, dlaczego te same reguły, wyprowadzone z tych samych przepisów, miałyby nie znaleźć zastosowania w stosunku do państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych. Rada Powiatu Lubińskiego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniosła o jego odrzucenie, ewentualnie o wskazanie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi M. R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie. W pierwszej kolejności podniosła, iż sprawa o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu była już przedmiotem prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 104/17. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podał ponadto, że ustawodawca nie nadał organom samorządu terytorialnego żadnych kompetencji nadzorczych w stosunku do służb inspekcji sanitarnych, w tym także nawet w zakresie prowadzonej przez osoby kierujące takimi służbami polityki kadrowej, dysponowania środkami, dokonywaniem wypłat należnych pracownikom świadczeń, itp. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Wobec tego uznać należy, iż przy rozpoznaniu skargi na powiatowego inspektora sanitarnego nie będzie miał zastosowania art. 229 pkt 4 K.p.a. Ponadto stanowisko, że właściwym do rozpoznania skargi na powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 16/16, który rozpoznając spór kompetencyjny pomiędzy radą powiatu a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym wskazał ten drugi organ jako właściwy do rozpatrzenia skargi. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, iż norma zawarta w art. 229 pkt 4 K.p.a. nie określa kompetencji w sposób pełny i wyłączny. W celu określenia pełnej podstawy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego konieczne jest zatem nałożenie powyższego wzoru na treść art. 229 pkt 2 K.p.a., do którego pkt 4 odsyła i który określa kompetencje do rozpatrywania skarg z punktu widzenia zadań realizowanych przez podmioty, których działania skarga dotyczy. Sposób odwołania się do pkt 2 w pkt 4 ("z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2") oznacza, że pkt 2 jest przepisem szczególnym. Na jego gruncie skargi dotyczące działalności m.in. kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej rozpatruje wojewoda lub organ wyższego stopnia. Sprawy związane z nadzorem sanitarnym, będące przedmiotem działania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, są sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W związku z tym reguła odnosząca kompetencję do wskazanej konkretnie przesłanki wyróżniającej, nie znajdując zaprzeczenia w ramach normy kompetencyjnej, wyrażonej w art. 229 pkt 4 K.p.a., uzyskuje decydujące znaczenie dla przyjęcia, że to podmiot wskazany w art. 229 pkt 2 K.p.a., którym w niniejszym przypadku jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, będący organem wyższego stopnia w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa o rozstrzygniecie przedmiotowego sporu kompetencyjnego tj. sporu pomiędzy Dolnośląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym we Wrocławiu a Radą Powiatu Lubińskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi M. R. z dnia 16 stycznia 2017r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie, była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 31 lipca 2017r. sygn. akt I OW 104/17 odrzucił wniosek. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie jest sporem w rozumieniu art.22 §2 k.p.a. i nie podlega kognicji Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozumieniu art.15 §1 pkt 4 w zw. art.4 p.p.s.a. i dlatego wniosek Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu należało uznać za niedopuszczalny i podlegający odrzuceniu. W dniu 23 października 2017r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu złożył kolejny wniosek w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu ( przekazanym następnie do Naczelnego Sadu Administracyjnego) o rozstrzygnięcie tego samego sporu tj. pomiędzy nim a Radą Powiatu Lubińskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi M. R. z dnia 16 stycznia 2017r.. W uzasadnieniu tego wniosku między innymi odwołano się do poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 12 kwietnia 2016r. sygn..akt II OW 16/16, a także wskazano, że postanowienie NSA sygn..akt I OW 104/17 nie posiada waloru powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie bowiem z art.171 p.p.s.a. walor taki posiadają wyłącznie wyroki, a nie postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odrzucić przedmiotowy wniosek. Zgodnie z art.168 §1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy, zaś art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast powaga rzeczy osadzonej dotyczy tylko wyroków, zgodnie bowiem z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Bezsporne jest że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osadzonej. Natomiast występuje związanie prawomocnym orzeczeniem o którym mowa w art.170 p.p.s.a. związanie to dotyczy prawomocnych orzeczeń sądu, a więc zarówno wyroków jak i postanowień. . Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy ( tak m.in. w wyroku NSA z dnia 5 września 2018r. sygn..akt II OSK 2225/16). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w której występuje tożsamość podmiotów, przedmiotu i przepisów prawnych, co w sprawie sygn..akt I OW 104/17. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art.193 p.p.s.a. postanowił odrzucić wniosek.