II OSK 711/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 772/17 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 listopada 2017 r. oddalił skargę I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako "SKO") z dnia [...] sierpnia 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu wniosku I. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r. odmawiającą – po rozpatrzeniu wniosku I. T. – stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu z wniosku T. L. warunków zabudowy dla budowy jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 2300 kW i wysokości maksymalnej nie przekraczającej 150 m n.p.t. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym D. oraz umarzającą postępowanie z wniosków szeregu innych osób o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. I. T. wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) oraz przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd wskazał, że w świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśnie pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z ust. 1 art. 7, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, że nie można czynić Wójtowi Gminy D. zarzutu, że nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne do marszałka województwa i z tego faktu wywodzić pozytywnych dla skarżącej konsekwencji, skoro w myśl przywołanego przepisu zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w tym trybie jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania i dla jego sporządzenia. W niniejszej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Na okoliczność tę zwrócono uwagę w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy przyjąć zatem, że w sprawie miał zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z określonymi organami oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany postanowieniem uzgadniającym. Dlatego też w analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji stwierdzono, iż realizacja planowanej inwestycji nastąpi poza terenami leśnymi Ls. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu co do braku kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 2017 r., która nie jest także dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła I. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przez ich niezastosowanie i uznanie, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei spowodowało naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 5 tego artykułu, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja ma być zlokalizowana poza terenami leśnymi Ls, na gruntach rolnych RVI. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy D. zwrócił się z wnioskiem o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do Starosty Powiatu R. i do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Starosta Powiatu R. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. uzgodnił warunki zabudowy planowanej inwestycji w części dotyczącej gruntów rolnych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że planowana inwestycja nie będzie zlokalizowana na gruntach leśnych oznaczonych konturem użytku gruntowego Ls. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ani organ I instancji, ani Kolegium, nie są władne do kontroli postanowień podejmowanych przez organy współdziałające i dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. W tym stanie rzeczy, skoro w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do zakwestionowania ustalenia, że planowana inwestycja nie będzie zlokalizowana na gruntach leśnych oznaczonych symbolem Ls, to nie było też podstaw do stosowania w tej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Słusznie zatem SKO uznało, że nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów prawa materialnego przez Wójta Gminy D. przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., a Sąd I instancji prawidłowo stanowisko to zaakceptował. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma w realiach tej sprawy usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.