II OSK 1007/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1413/13 w sprawie ze skargi G. M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. i S. S. solidarnie na rzecz G. M. i S. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1413/13, na skutek skargi G. M. i S. M., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r., którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2013 r. i stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla P. z [...] września 2000 r., nakazującej skarżącym przedłożenie określonych dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] kwietnia 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2000 r., rozpoznając odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2000 r. w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 1999 r. Podstawą stwierdzenia nieważności było ustalenie, że schody wejściowe do budynku wraz z zadaszeniem zaprojektowano w sposób, który spowodował zmniejszenie odległości od granicy działki sąsiedniej z 3,00 m do 1,90 m, co stanowiło rażące naruszenie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji tej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla P. wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Postanowieniem z [...] lipca 2000 r., utrzymanym w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2000 r., wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych. Następnie ostateczną decyzją z [...] września 2000 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał przedłożenie określonych dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając 3-miesięczny termin. Z podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2000 r. wystąpili A. i S. S., podnosząc, że decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność, ponieważ art. 51 Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych wykonanych zgodnie ze sztuką budowlaną, lecz bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie zaś budowy już zakończonej i prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane w obrotu prawnego. Rozpatrując ten wniosek, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla P. z [...] września 2000 r. W jego ocenie, decyzja ta nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ uznał, że kwestionowaną decyzją prawidłowo określono czynności polegające na dostarczeniu wymienionych w jej sentencji dokumentów, dotyczących budynku mieszkalnego, realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania A. i S. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla P. z [...] września 2000 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, stanowił, że organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Stwierdził, że budynek, którego dotyczy sprawa, wybudowano w stanie surowym na podstawie decyzji dotkniętej wadą nieważności, bo zezwalającą na budowę niezgodnie z przepisami określającymi odległość budynku od granicy działki. Następnie dodał, że w jego ocenie, nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentów nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obowiązek ten mógłby polegać na wskazaniu konkretnych czynności faktycznych (robót budowlanych), gdyż ich wykonanie mogłoby doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem nakładając obowiązek dostarczenia dokumentów organ wyłączył możliwość wykonania czynności faktycznych, gdyż na tej podstawie organ nie może wydać ponownej decyzji. Oznacza to, że decyzja z [...] września 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze skarżący wskazali, że w świetle wówczas obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nie miał podstaw do nakazania innych czynności, niż uczynił to decyzją z [...] września 2000 r. Budowa została bowiem doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W szczególności usunięto zadaszenie nad schodami naruszające § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994 r., co było przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla P. był świadom tych okoliczności, ponieważ wydanie decyzji z [...] września 2000 r. poprzedził kontrolą. Z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wynika, że po usunięciu zadaszenia odległość budynku od granicy działki wynosi w najbliższym miejscu 3,21 m, a zatem jest zgodna z § 12 ust. 4 i 5 powołanego rozporządzenia z 1994 r. Organ nie mógł zatem nakazać wykonania innych czynności, niż przedstawienie dokumentacji potwierdzającej, że wykonane roboty budowlane doprowadzono do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo co do zasady słusznego stanowiska organu odwoławczego, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia jedynie określonych dokumentów w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla P. z [...] września 2000 r. Jak wyjaśnił, prezentowaną przez organ odwoławczy wykładnię omawianego przepisu ukształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Użyty przez ustawodawcę w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwrot "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności" budził wówczas poważne wątpliwości w zestawieniu z celem tej instytucji, którą było doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie można było zatem przyjąć, tak jak uczynił to organ odwoławczy, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązujący w dniu wydania kontrolowanej decyzji, był jasny i jednoznaczny w swej treści. Okoliczność ta przesądzała z kolei, że nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanki do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa nie może bowiem stanowić przepis wymagający wykładni i w drodze wykładni ukształtowany. W skardze kasacyjnej, jako jej podstawy, A. i S. S. przytoczyli zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może, jako budzący wątpliwości, stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że powołany przepis budził jakiekolwiek wątpliwości w orzecznictwie czy doktrynie, a w szczególności, czy wątpliwości budził kierowany do organu administracji nakaz wydania decyzji określonej treści, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez dowolne uznanie, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołał żadnych wyroków, które w sposób rozbieżny rozstrzygałyby zagadnienia faktyczne zaistniałe w sprawie, co oznacza, że nie był to przepis wymagający wykładni. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla P. z [...] września 2000 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że brak w decyzji rozstrzygnięcia, pomimo nakazu jego wydania, wynikającego z przepisów prawa, stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie istotne zagadnienie sprowadza się do tego, czy decyzja wydana pod rządami art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu, które przewidywało, że organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.), zawierająca obowiązek przedłożenia dokumentów, w szczególności inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z projektem ich dokończenia, ekspertyzy konstrukcyjnej, analizy zacienienia sąsiedniego budynku mieszkalnego, opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, opinii konserwatora zabytków, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz dokumentu dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rażąco narusza powołany przepis. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności z takiego powodu, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w zacytowanym brzmieniu, nie był jednoznacznie interpretowany. W szczególności wątpliwości wywoływał użyty w tym przepisie zwrot "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności". Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Można przytoczyć szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które świadczą o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu, które miało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a więc o treści, obowiązującej w dniu [...] września 2000 r., nie był jednolicie interpretowany. W niektórych orzeczeniach wprost wskazywano, że przepis ten może być podstawą do nałożenia obowiązku przedłożenia takich dokumentów jak inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych i to właśnie w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, a więc w przypadku prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na przykład w wyroku NSA z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 144/05, Sąd ten stwierdził, że "nie znajduje oparcia w prawie stanowcze stwierdzenie Sądu I instancji, iż przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji związanej z prowadzoną inwestycją a podstawą taką może być tylko przepis art. 81c tej ustawy"; w wyrokach z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1030/05 oraz z 19 maja 2006, sygn. akt II OSK 845/05, NSA zaakceptował nałożenie na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych; w wyroku z 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 709/05, NSA stwierdził, że do obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy "opracowanie projektu robót wykonanych i służących doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem wraz z niezbędną dokumentacją techniczną". Zauważyć też należy, że zmiana art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wynikająca z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r., jeszcze pogłębiła wątpliwości dotyczące znaczenia tego przepisu w poprzednim brzmieniu. Otóż po powołanej nowelizacji organy nadzoru budowlanego są uprawnione do nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych". Można powiedzieć, że ustawodawca dodając możliwość nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, poszerzył znaczenie dotychczasowego sformułowania dotyczącego "wykonania określonych czynności". Nie ulega bowiem wątpliwości, że obecnie nie obejmuje ono robót budowlanych, zatem musi obejmować inne czynności, a skoro nie wyjaśniono jakie, to może być to także obowiązek złożenia dokumentów, w tym inwentaryzacji budowlanych i geodezyjnych. Tak wyraźnie przyjęto w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne, zaś podstawy kasacyjne zmierzające do jego podważenia, niezasadne. Wobec powyższego NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od wnoszących skargę kasacyjną na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.