II OSK 3217/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 493/17 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 493/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca kasacyjnie, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. sp. z o.o. i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Sąd I instancji, że decyzja kasacyjna wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a.", odpowiada prawu z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961), dalej "ustawa odległościowa", której przepisy w odniesieniu do toczącego się postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny mieć zastosowanie, czego Sąd I instancji nie zweryfikował należycie i uznał za prawidłowa automatyczne stosowanie przepisów ustawy nowej przez organ II instancji, podczas gdy brak jest w ustawie odległościowej wyraźnych przepisów intertemporalnych dotyczących toczących się postępowań w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a konsekwentnie nie jest możliwe automatyczne stosowanie ustawy nowej, gdyż ocena co do wyboru stosowania przepisów' dotychczasowych lub przepisów nowych musi każdorazowo uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, charakter przepisów podlegających zmianie oraz skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej z zasad intertemporalnych z poszanowaniem standardów konstytucyjnych równości wobec prawa oraz ochrony interesów w toku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 267 zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana w 2012 r. - Dz.Urz. UE z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/13) polegające na tym, że Sąd I instancji zaniechał wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o treści: "Czy w świetle art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności pkt. (4), (14), (20), (40) Preambuły Dyrektywy OZE oraz art. 13 ust. 1 pkt d) Dyrektywy OZE, należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji krajowej powinny stosować zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, tj. ww. przepisów, wobec wprowadzenia, w trakcie trwania postępowania inwestycyjnego, przepisów krajowych wykluczających możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych?", podczas gdy Sąd I instancji powinien był wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, w sytuacji, w której w sprawie zaistniało zagadnienie wykładni przepisów prawa unijnego i oceny zgodności przepisów ustawy odległościowej z prawem unijnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku należytego rozważenia, ustosunkowania się i oceny kluczowej dla rozstrzygnięcia danej sprawy kwestii intertemporalności przepisów i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na ocenie zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowe uzasadnienie wyroku takie informacje powinno było zawierać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 sierpnia 2017 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wniosła również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w trybie art. 267 zdanie trzecie TFUE, następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: "Czy postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności art. 13 ust. 1, w zw. z art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 ze zm.) w zw. z art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 r., Dz.Urz. UE z dnia 26 października 2012 r., Nr C 326/13) zezwalają na wprowadzenie i zastosowanie przepisów krajowych - ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961) - które wprawdzie w literalnym brzmieniu nie zakazują możliwości budowy lądowych elektrowni wiatrowych wprost, jednakże skutkiem zastosowania tych przepisów nie jest możliwe rzeczywiste budowanie elektrowni wiatrowych z uwagi na nadmiernie rygorystyczne i nieproporcjonalne obostrzenia w zakresie ich lokalizacji?". W uzasadnieniu Spółka przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za uwzględnieniem podniesionych przez nią zarzutów zwracając uwagę, że do bezzasadnego oddalenia skargi doszło na skutek braku należytej weryfikacji i uznania za prawidłowe automatycznego stosowania przepisów ustawy nowej przez organ II instancji. Sąd I instancji pominął kluczowe kryteria oceny prawa intertemporalnego wypracowane przez orzecznictwo oraz doktrynę. Tymczasem całościowa analiza okoliczności sprawy, oparta na właściwych kryteriach oceny standardów konstytucyjnych, powinna prowadzić do uznania, że nie można było stosować ustawy nowej, a po uwzględnieniu standardów konstytucyjnych należało zastosować przepisy dotychczasowe. Wskazała, że kluczowe dla postępowania przed Sądem I instancji było rozstrzygnięcie, czy w świetle art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności pkt. (4), (14), (20), (40) Preambuły Dyrektywy OZE oraz art. 13 ust. 1 pkt d) Dyrektywy OZE, należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji krajowej powinny stosować zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, tj. ww. przepisów, wobec wprowadzenia, w trakcie trwania postępowania inwestycyjnego, przepisów krajowych wykluczających możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych. Zdaniem Spółki Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawarł w uzasadnieniu wyroku należytego rozważenia, ustosunkowania się i oceny kluczowej dla rozstrzygnięcia danej sprawy kwestii intertemporalności przepisów i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na ocenie zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowe uzasadnienie wyroku takie informacje powinno było zawierać. Ponadto nie wskazał w uzasadnieniu, jakimi motywami kierował się przy uznaniu zasadności pominięcia w stosowaniu przez organ II instancji przepisów dotychczasowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie wadliwość uzasadnienia nie pozwala w pełni poznać kryteriów, na jakich WSA oparł swoje rozstrzygnięcie, co w konsekwencji uniemożliwia kasacyjną kontrolę orzeczenia. Odnośnie zaś do skierowania pytania prawnego wyjaśniła, że uzasadnione to jest wątpliwościami dotyczącymi prawidłowej wykładni przepisów prawa unijnego, których rozstrzygnięcie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniau przed sądami adminsitarcyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, który sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez organ II instancji i zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektorowi wiatrowych. Prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie poglądu nie można podzielić. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zasadnie wywodzi skarżąca kasacyjnie, że niezamieszczenie wprost przez ustawodawcę w przepisach dyspozycji o stosowaniu przepisów dotychczasowych nie świadczy o tym, że automatycznie w sprawie należy stosować przepisy nowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie można z powodu braku przepisów przejściowych postawić zarzutu retroaktywności, to jest działania prawa w stosunku do zdarzeń zaistniałych i zakończonych przed wejściem w życie danej regulacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Sposób skonstruowania ustawy odległościowej pozwala zatem na stwierdzenie, iż miała ona charakter retrospektywny, a nie retroaktywny bowiem zakresem swego obowiązywania objęła te wszystkie postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które na dzień jej wejścia w życie nie były zakończone decyzją ostateczną. Stwierdzić należy, iż gdyby ustawodawca chciał aby do postępowań dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji dotyczących elektrowni wiatrowych, nie stosowano wymogów określony w ustawie odległościowej to dałby temu wyraz wprowadzając stosowne przepisy przejściowe. Ich brak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakłada na organy administracji prowadzące, niezakończone w chwili wejścia w życie nowych przepisów, postępowanie administracyjne obowiązek stosowania przepisów ustawy odległościowej. Do takiej konstatacji prowadzi analiza przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektorowi wiatrowych. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że taki wniosek należy wyprowadzić dokonując między innymi oceny treści art. 13 ust. 3 ustawy odległościowej oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy odległościowej. Zgodnie z pierwszym powołanym wyżej przepisem "Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych:". W myśl zaś art. 15 ust 2 ustawy odległościowej plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Art. 15 ust. 3 ustawy odległościowej stanowi, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 ustawy. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca wskazał wprost w jakiej sytuacji należy stosować przepisy dotychczasowe i zaliczył do nich jedynie postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte i niezakończone do dnia wejścia życie ustawy. Z art. 15 ust. 2 i 3 wnioskować należy, że do postępowań dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia zastosowanie mają przepisy ustawy odległościowej. W takiej sytuacji należy przyjąć zasadę bezpośredniego zastosowania nowej ustawy, to jest ustawy odległościowej. Przepisy tej ustawy będą bowiem miały zastosowanie do zdarzeń, stosunków prawych czy stanów zarówno powstałych po dniu wejścia w jej w życie, jak i też do tych, które co prawda miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej, a więc nie zostały zamknięte w przeszłości. Powyższe przesądza o niezasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zauważyć bowiem należy, że powyższy przepis stwarza Sądowi możliwości zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prawnego, o ile w ocenie Sądu decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Przepis ten nie nakłada zaś na Sąd takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, co słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, przepisy ustawy odległościowej nie miały bezpośredniego zastosowania, albowiem Sąd I instancji oceniał zasadności decyzji kasatoryjnej, której podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe przesądziło jednocześnie o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej kasacyjnie o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego sformułowanego przez Spółkę. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia w sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdy skarżący wykaże, iż sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2243/11; 20 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 2230/13; 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 95/12; CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii intertemporalności przepisów ustawy odległościowej i wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy tej ustawy. Niepodzielnie przez skarżącą kasacyjnie stanowiska zajętego przez Sąd I instancji nie przesądza o wadliwości orzeczenia. Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna została oddalona, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.