II GSK 1091/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. N. O. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2073/09 w sprawie ze skargi P. K. N. O. S.A. w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. K. N. O. S.A. w P. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2073/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. K. N. "O." S.A. w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia [...] marca 2007 r. uzgodniono lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] i [...] do stacji paliw O. w S. Decyzja wydana na podstawie artykułu 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). dalej: u.d.p., zezwalała na lokalizację zjazdów publicznych na czas określony tj. do [...] czerwca 2008 r. Na mocy powyższej decyzji zostały wybudowane zjazdy publiczne wraz z układem drogowym stacji paliw i w takiej formie mogły funkcjonować do końca czerwca 2008 r. Zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji, przed upływem terminu w niej określonego, należało wystąpić o ponowne uzgodnienie lokalizacji zjazdu publicznego lub też przystąpić do realizacji układu docelowego. Skarżący nie wystąpił ze stosownym wnioskiem, wobec czego pismem z dnia [...] marca 2009 r. organ zwrócił mu uwagę, że zezwolenie na lokalizację zjazdów wydane zostało na czas określony i należy bezzwłocznie dokonać regulacji prawnej w tym zakresie pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie ustawy o drogach publicznych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący wystąpił o przedłużenie terminu pozwolenia na lokalizację zjazdów w obrębie stacji paliw usytuowanej w S. Pismem GDDKiA Oddział w K. Rejon w Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. skarżący został wezwany do przedłożenia do dnia [...] czerwca 2009 r. dokumentów przedłużających termin pozwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów lub też do rozebrania zjazdów i przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego pod groźbą naliczenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., poinformował organ o złożonym wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r., wnosząc ponownie o wydanie decyzji przedłużającej termin pozwolenia na lokalizację zjazdów do 31 grudnia 2010 r. GDDKiA Oddział w K. Rejon w Z. w piśmie z [...] czerwca 2009 r. wskazał, że wydanie decyzji przedłużającej termin pozwolenia na lokalizację zjazdów nie leży w jego kompetencji i wezwał do rozebrania zjazdów i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 184.876,25 zł za zajęcie pasa drogowego w miejscowości S. bez zezwolenia. Uzasadniając nałożoną karę organ wskazał, że skarżący przed upływem pierwotnego zezwolenia nie wystąpił o przedłużenie wydanej zgody i dopiero decyzją z [...] lipca 2009 r. uzyskał prawo do czasowej lokalizacji zjazdów publicznych, co oznacza, że w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2009 r. użytkował zjazdy bez zezwolenia zarządcy drogi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnosił o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej podając, że skoro pismo GDDKiA Oddział w K. wzywało do uzyskania nowego zezwolenia, to uważał, że jego wniosek zostanie zrozumiany jako wniosek dotyczący całego okresu tj. od daty wygaśnięcia zezwolenia udzielonego decyzją z [...] marca 2007 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. GDDKiA Oddział w K. utrzymał powyższą decyzję w mocy stwierdzając, że skarżący korzystał ze zjazdów publicznych bez wymaganej zgody zarządcy drogi, a wysokość kary naliczona została zgodnie z art. 29a ust. 1 u.d.p. jako 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę spółki na powyższą decyzję wskazując, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. udzielono mu zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę na czas określony tj. do dnia [...] czerwca 2008 r. Skarżący zamierzając użytkować zjazd po upływie terminu określonego w tej decyzji winien wystąpić o uzyskanie zezwolenia na dalszą lokalizację. Natomiast w sprawie bezsporne jest, że skarżący z takim wnioskiem wystąpił dopiero [...] kwietnia 2009 r., a decyzja, na mocy której uzyskał prawo do czasowej lokalizacji przedmiotowych zjazdów została wydana w dniu [...] lipca 2009 r. Decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu została udzielona na czas określony, liczony od daty wydania decyzji. Sąd wyjaśnił, że niemożliwe jest udzielenie zgody na lokalizację zjazdu z datą wsteczną, skoro zjazd może funkcjonować legalnie dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jego lokalizację. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że skarżący użytkował zjazd po terminie określonym w zezwoleniu, czyli po [...] czerwca 2008 r. i trwało to do czasu uzyskania kolejnego zezwolenia czyli do [...] lipca 2009 r. Konsekwencją użytkowania zjazdu po terminie podanym w zezwoleniu zarządcy drogi jest – zgodnie z art. 29a ust. 4 u.d.p. – kara pieniężna wymierzana w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter decyzji związanej, a to oznacza, iż organ po stwierdzeniu zaistnienia stanu faktycznego określonego w tym przepisie, obowiązany jest do nałożenia na odpowiedzialny podmiot kary pieniężnej wyliczonej zgodnie z unormowaniami powyższego przepisu. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują żadnych okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu użytkującego zjazd po terminie określonym w zezwoleniu. Nie może być nią zatem wskazany przez skarżącego brak umyślności w dopuszczeniu do powstawania uchybienia, ani też pismo organu z [...] marca 2009 r., które było pismem informacyjnym, i z którego nie wynika – wbrew sugestiom skarżącego – że organ zamierzał wydać zezwolenie z datą wsteczną. W związku z niekwestionowanym użytkowaniem zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu z dnia [...] marca 2007 r. organ obowiązany był do nałożenia kary pieniężnej w ustalonej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. N. "O." S.A. w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA w W. skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja GDDKiA została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 3 i ust. 4 u.d.p. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które polegało na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zezwolenie z dnia [...] marca 2007 r. udzielone zostało na okres 1 roku, pomimo że nie zachodziły przesłanki opisane w art. 29 ust. 4 u.d.t., które uzasadniałyby udzielenie zezwolenia na użytkowanie zjazdu na czas określony. Zasadą jest bowiem, że zezwolenie na lokalizację zjazdu zarządca drogi wydaje na czas nieokreślony, co wynika art. 29 ust. 3 u.d.t. Upoważnienie ustawowe dla zarządcy drogi do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony ograniczone jest wyłącznie do przypadków, gdy wymagają tego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, o czym stanowi art. 29 ust. 4 u.d.t. Tymczasem decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie wskazuje jednak, jakie warunki techniczne dotyczące dróg publicznych stanowiły uzasadnienie dla wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze stacji paliw O. na czas określony. Dlatego też, zdaniem skarżącego, organ błędnie zastosował obowiązujące prawo, udzielając skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu jedynie na czas określony, gdyż stan faktyczny na skrzyżowaniu dróg krajowych [...] i [...] zaistniały po wybudowaniu stacji paliw O. oraz urządzeniu zjazdów z tej stacji zgodnie z wymogami prawa nie ma charakteru tymczasowego, lecz przeciwnie, obiekt ten pozostanie mimo przebudowy skrzyżowania, natomiast zmianie ma ulec istniejący dotychczas układ komunikacyjny. Po dniu [...] czerwca 2008 r. zjazd ze stancji paliw jest nadal użytkowany przez skarżącego, a organ nie zmienił swojego stanowiska co do tymczasowości zezwolenia na użytkowanie tego zjazdu. Skarżący zarzucił więc, że decyzja organu z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej udzielenia czasowej zgody na lokalizację zjazdów do stacji paliw O. w S. stworzyła stan tymczasowości, który jest całkowicie sprzeczny ze stanem faktycznym, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ postanowień art. 29 ust. 3 i 4 u.d.t. Konsekwencją tej nietrafnej decyzji oraz niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organ stało się w rezultacie nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 184.876,25 zł za użytkowanie zjazdu ze stacji bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że skarżący w skardze kasacyjnej odniósł się do decyzji z dnia [...] marca 2007 r., która de facto nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, natomiast wyrok Sądu I instancji dotyczył decyzji organu z dnia [...] października 2009 r. i to ta decyzja jest przedmiotem postępowania, i została ona wydana prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Autor skargi kasacyjnej sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 29 ust. 3 i ust. 4 u.d.t., polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ustosunkowując się tego zarzutu należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosowanie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty skierowane są wobec decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2007 r., dotyczącej lokalizacji zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] i [...] do stacji paliw O. w S., zezwalającej na lokalizację zjazdów publicznych na czas określony tj. do [...] czerwca 2008 r. Tymczasem skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez stronę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanej w niej decyzji administracyjnej. Rozpatrując sprawę legalności zaskarżonej decyzji, sąd nie może oceniać legalności ostatecznej decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdów publicznych. Natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., określają formy wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie i odpowiednio oddalającego skargę. Błędne oddalenie skargi, podobnie jak błędne uwzględnienie, nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu tych przepisów. Aby wykazać błąd w ustaleniach faktycznych należy wskazać przepisy procedury administracyjnej, których naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji. Z wymienionych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a.