II OSK 876/15

SENTENCJA Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1877/14 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 25 marca 2011 r. [...] S.A. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego wjazdu na teren stacji paliw [...] S.A. nr [...] oraz przeniesienie istniejącego pylonu cenowego i latarni ulicznej wraz z instalacją elektryczną na działkach nr ew. [...] oraz na działkach drogowych [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. ustalił na rzecz [...]S.A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przeniesieniu istniejącego pylonu cenowego na terenie stacji paliw [...]S.A. na działce nr ew. [...] i fragmencie działki [...] w obrębie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. wniosła G. G. Po rozpatrzeniu odwołania SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż sporządzając analizę funkcji oraz cech zabudowy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany mniejszy niż ten, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Skargę na powyższą decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1877/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium uznało, że konieczne jest wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, zatem zastosowało normę art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji uwzględniło odwołanie G. G. Strona jednak złożyła skargę do sądu administracyjnego na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie (tj. uwzględniające jej odwołanie), domagając się nie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz stwierdzenia jej nieważności w ramach kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie, którego domaga się skarżąca jest niedopuszczalne. Uprawnienia procesowe organu odwoławczego zostały wyczerpująco wymienione w art. 138 k.p.a. Aby stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania o charakterze nadzwyczajnym, którego podstawy prawne przewidziano w art. 156 k.p.a. i nast. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie nie toczy się. Przedmiotem oceny jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, kiedy to w ramach kontroli instancyjnej nie jest dopuszczalne wydanie innego rodzaju rozstrzygnięć, poza przewidzianymi w art. 138 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. wniosła G. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. w przemiocie ustalenia warunków zabudowy, zamiast stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana w trybie zwykłym, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o rozstrzygnięciu innym niż wymienione w tym przepisie. Dlatego też, zasadnie Sąd I instancji wskazał, w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, a obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Niedopuszczalne jest w takim przypadku stosowanie art. 156 § 1 k.p.a. normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 marca 1981 r. SA 472/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 21). Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że nie byłoby przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do złożenia odwołania gdyby był to wniosek wyraźnie i jednoznacznie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego. Jak wynika z akt sprawy pismo skarżącej z dnia 25 marca 2015 r. zatytułowane "Wniosek o uchylenie Decyzji Zarządu Dzielnicy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2013 r." zasadnie zostało zakwalifikowane przez SKO w Warszawie jako odwołanie od decyzji organu I instancji, ponieważ z treści tego pisma nie wynika w jakikolwiek sposób, iż intencją strony było stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie należy podkreślić, iż orzeczenia sądów wskazane w skardze kasacyjnej dotyczyły spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym, a nie odwoławczym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.