II GSK 1991/21

SENTENCJA Sygn. akt II GSK 1991 /21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [A.] w [B.], J. O., A. O., M. Z., Z. R., H. W., M. A., M. P., A. K., A. K., M. L. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 926/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [A.] w [B.], J. O., A. O., M. Z., Z. R., H. W., M. A., M. P., A. K., A. K., M. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 lutego 2021 r. sygn. III SA/Gd 926/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Stowarzyszenia O... z siedzibą w R., J.O., A. O., M. Z., Z. R., H. W., M. A., M. P., A. K., A. K., M. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli: Stowarzyszenia O... z siedzibą w R., J.O., A. O., M. Z., Z. R., H. W., M. A., M. P., A. K., A. K., M. L. i T. L., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku potwierdzenia stanowiska organu drugiej instancji, że inwestorzy nie wykazali tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością, podczas gdy już na etapie postępowania administracyjnego skarżący złożyli do akt sprawy akty notarialne potwierdzające ich prawa współwłasności nieruchomości; 2. art. 8 § 1 oraz 8 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zapadło wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz z odejściem bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez nieuwzględnienie obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że do złożenia wniosku i wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi nie jest wymagana zgoda wszystkich właścicieli nieruchomości przyległej do drogi, a więc, analogicznie nie jest również wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy dotyczy on wydawania pozwoleń budowlanych, a nie zezwoleń na lokalizację zjazdu, ewentualnie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane muszą złożyć wszyscy współwłaściciele nieruchomości, podczas gdy oświadczenie to muszą przedłożyć jedynie inwestorzy; 2. art. 4 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane muszą złożyć wszyscy współwłaściciele nieruchomości podczas gdy wynika z niego, gdyż oświadczenie to muszą przedłożyć jedynie inwestorzy; 3. art. 29 ust. 4 k.p.a. w zw. z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124) poprzez jego niezastosowanie i odmowę uzgodnienia lokalizacji zjazdu zgodnie z żądaniem skarżących, pomimo że przedłożony przez nich projekt zjazdu odpowiada warunkom technicznym określonym w § 79 rozporządzenia; 4. art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i całkowite zaniechanie rozważenia interesu obywateli podczas rozpoznawania sprawy, pomimo że brak lokalizacji zjazdu spowoduje całkowitą niemożność dotarcia przez skarżących na teren swoich nieruchomości, do których nie ma innego dojazdu; 5. art. 199 k.c. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. uznanie, że uzgodnienie lokalizacji zjazdu stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, podczas gdy z jednolitego i ugruntowanego stanowiska zarówno doktryny, jak i orzecznictwa wynika, że nie jest to tego rodzaju czynność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, a konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest - stosownie do treści 176 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - m.in. wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, określonych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oraz ich uzasadnienia. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja poprzedzona była wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 lutego 2020 r. sygn. III SA/Wa 879/19, który nie był przedmiotem zaskarżenia i jest prawomocny. Wyrokiem tym została uchylona poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Okoliczność tę dostrzega autorka skargi kasacyjnej wskazując, że "zaskarżony wyrok stanowi konsekwencję oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2020 r. o sygn. III SA-Gd 879/19", nie stawia przy tym zarzutu naruszenia art.153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2007 r. sygn. I FSK 857/06; to i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W obecnym stanie prawnym wynika to zarówno z treści samego art.153 p.p.s.a., jak i z art. 170 p.p.s.a. zgodnie, z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten nie wyłącza ze swojego zakresu Sądu drugiej instancji. Wprawdzie Sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy przewidują środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i od woli stron postępowania zależy, czy środki te zostaną uruchomione. Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku Sądu pierwszej instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok sądu dotyczący tej samej sprawy. Jeśli więc strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu pierwszej instancji, to powinna za pomocą właściwych środków odwoławczych kwestionować orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące dla organu i sądów. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2006 r., sygn. I FSK 505/05). Tożsame stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1962/17 wskazując, że "zasada związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną". Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji operował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w sprawie za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, o ile rzecz jasna nie ustał walor prawnego związania tymi wytycznymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wydając zaskarżony wyrok, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku tego Sądu z 17 lutego 2020 r., słusznie zatem wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organu i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym w sprawie prawomocnym wyroku. Oceniając, przy uwzględnieniu tej perspektywy, zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej, których specyfika i komplementarny charakter sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie, stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia wskazanych w punkcie I. 1. petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania w potwierdzeniu stanowiska organu, że inwestorzy nie wykazali tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzut ten koresponduje z zarzutami naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 4 prawa budowlanego i art. 199 k.c. Argumentacja przedstawiona na ich poparcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraża stanowisko skarżących kasacyjnie zgodnie, z którym realizacja zjazdu z drogi publicznej jest czynnością zwykłego zarządu nieruchomością, na której zjazd taki miałby zostać posadowiony. Powołując się na orzecznictwo wywodzili, że art 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia ustanowienia zjazdu od zgody wszystkich właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi lecz wymaga jedynie zezwolenia zarządcy drogi. Wskazywali, że z powyższego przepisu nie wynika obowiązek złożenia wniosku o lokalizację zjazdu przez wszystkich właścicieli lub przez wszystkich użytkowników nieruchomości przyległych do drogi. Zatem pozwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu, może być wydane również wtedy, gdy wniosek zostanie złożony wyłącznie przez jedną uprawnioną osobę oraz analogicznie - gdy tylko inwestorzy (skarżący) przedłożą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem legitymację do złożenia wniosku o lokalizację zjazdu mają skarżący, jako inwestorzy, którzy już na etapie postępowania administracyjnego wykazali swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładając organom akty notarialne, przenoszące na nich udziały we współwłasności nieruchomości. Odnosząc się do tych zarzutów podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 lipca 2017 r. stwierdził, że "także w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mogła zostać ustalona istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność posiadanych przez strony wnioskujące uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie budowy/przebudowy wnioskowanego przez strony zjazdu z drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...] obr. [...], na teren działek nr [...] i nr [...] obr. [...]". Sąd zwrócił bowiem uwagę, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 11a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1189 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania drugoinstancyjnej decyzji - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20aa, 20b oraz 28. Z powyższego zatem wynika, że rozpoczęcie budowy zjazdów z dróg powiatowych i gminnych jest możliwe bez konieczności uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a więc odbywa się ono - poza wyjątkami określonymi w ustawie - na podstawie uzyskanej ostatecznej decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu, wydanej przez właściwego zarządcę drogi, która kończy całe postępowanie administracyjne. W tym stanie, Sąd wywodził, że to właśnie zarządca drogi w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu obowiązany jest do zbadania posiadanego przez podmiot wnioskujący o budowę/przebudowę takiego zjazdu (inwestora), uprawnienia do dysponowania nieruchomością, która ma być przyłączana poprzez zjazd z drogi, na cele budowlane. W wyroku z 13 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że chodzi o prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś prawo do inicjowania postępowania w tym przedmiocie. Sąd zgodził się bowiem, że fakt wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu nie jest czynnością rozporządzającą rzeczą ani czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą, dopuszczając tym samym zainicjowanie takiego postępowania przez każdego, kto legitymuje się jakimkolwiek i w jakimkolwiek udziale tytułem prawnym do nieruchomości związanym z własnością lub użytkowaniem tej nieruchomości. Sąd wskazał jednak, że uzyskanie zgody na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu (decyzji zezwalającej) na lokalizację zjazdu, a tym samym uzyskanie – wobec niewymagalności żadnych innych procedur określonych Prawem budowlanym - zezwolenia na realizację zamierzenia budowlanego polegającego na budowie lub przebudowie zjazdu o wskazanych parametrach, musi być skierowane do podmiotu, który z mocy prawa został zobowiązany do budowy lub przebudowy tego zjazdu, tj. do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Z tego też powodu decyzja ta może zostać wydana dopiero po ustaleniu prawa do dysponowania przez osoby uprawnione względem nieruchomości przyległej do drogi (właściciela lub użytkownika tej nieruchomości) na cele związane z budową bądź przebudową zjazdu. W ocenie Sądu inwestycja budowlana polegająca na realizacji zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości przyległej stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą (nieruchomością), a zatem konieczne jest wylegitymowanie się przed wydaniem decyzji lokalizującej wnioskowany zjazd oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na wskazany cel budowlany, co oznaczać musi, że w przypadku współwłasności, inwestor zobowiązany jest posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) nieruchomości (art. 199 kodeksu cywilnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 lipca 2017 r. uznał zatem, że ustalenie prawa do dysponowania ww. nieruchomością na budowę/przebudowę wnioskowanego zjazdu przez wszystkich właścicieli (użytkowników) działek o nr [...]i [...] obr. [...] w gminie [...] mogło zostać dokonane w ramach uprawnienia organu odwoławczego określonego w art. 136 § 1 k.p.a. W zaskarżonym rozpatrywaną skargą kasacyjną wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie wyrokiem uprzednio wydanym w sprawie, a także podzielił stanowisko prezentowane w wyroku z 13 lipca 2017 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dostrzeżono, że zaskarżony wyrok stanowi konsekwencję oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku z 17 lutego 2020 r. o sygn. III SA-Gd 879/19. Zarzuty ujęte w punkcie I. 1. oraz punktach II. 1, 2 i 5, petitum skargi kasacyjnej wprost zmierzają do podważenia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku. Zatem ze względu na omówioną wyżej zasadę związania wynikającą z art. 153, a także art.170 p.p.s.a. nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 § 1 oraz 8 § 2 k.p.a. wskazujący na odejście bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie jest bowiem prawdziwe twierdzenie, że zmianie nie uległ stan prawny. Z dniem 1 stycznia 2017 r. do art. 29 ustawy o drogach publicznych dodany został ustęp 6, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców; Dz.U. z 2016 r. poz. 2255). Sąd pierwszej instancji słusznie wskazywał zatem, że budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych, zwolniona jest z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa takich zjazdów od 1 stycznia 2017 r. nie wymaga innego rodzaju aktów administracyjnych niż decyzja o zgodzie na lokalizację wydawana na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Powoływane w skardze kasacyjnej orzeczenia dotyczyły stanów faktycznych i prawnych zaistniałych przed tą zmianą, kiedy zarządca drogi jedynie wskazywał warunki zlokalizowania zjazdu w konkretnym miejscu, a do jego budowy wymagane było zgłoszenie budowy lub robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego. Dopiero na tym etapie wymagana była zgoda współwłaścicieli lub oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego omawiany zarzut nie jest zasadny. Oceny zarzutów skargi kasacyjnej nie zmienia też powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienie Sądu Rejonowego w Wejherowie z 29 kwietnia 2021 r. o sygn. I Co 43/21 o udzieleniu skarżącym zabezpieczenia roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr [...] położoną w miejscowości [...], Gmina [...]. Po pierwsze postanowienie to wydane zostało w sprawie ustanowienia drogi koniecznej, zatem co oczywiste, w innym reżimie prawnym, a nadto zapadło po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie, z którym przepisy prawa chronią prawo własności także w ten sposób, że dopuszczają do realizacji inwestycji budowlanych na nieruchomości jedynie przez takie podmioty, które posiadają tytuł prawny do dysponowania gruntem na cele budowlane (tytuł wynikający z prawa własności lub innego prawa rzeczowego, umowy dzierżawy lub innej umowy cywilnoprawnej). Możliwe jest uzyskanie takiego tytułu także w drodze postępowania cywilnego na podstawie art. 199 k.c. Nie jest zatem nadmiernym formalizmem wymaganie przez organ od inwestorów, by tytuł prawny wykazali. Zaś niewykonanie wezwania organu czyni bezpodstawnymi zarzuty skarżących jakoby ich prawa właścicielskie zostały naruszone. Wobec braku skuteczności wszystkich pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 k.p.a. w zw. z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i odmowę uzgodnienia lokalizacji zjazdu zgodnie z żądaniem skarżących. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.