III SA/Gl 636/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną przez A. S. (zwaną dalej skarżącą) decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust.6, ust.12 pkt.1 i ust.13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j., Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), § 4 pkt.2 Uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]. (t.j., Dz.Urz.Woj. [...] z [...] r. poz. [...] ze zm.) nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej powiatowej nr [...] ulica [...]w G. poprzez umieszczenie na działce nr [...] obręb [...] dwustronnej reklamy-kasetonu semaforowego z napisem "[...]" zamocowanej do elewacji budynku nr 4, co potwierdzała dokumentacja fotograficzna wykonana podczas okresowych kontroli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), utrzymało w mocy wspomnianą wyżej decyzję o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...]zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] w G. pod powierzchnię reklamową o treści: "[...]" umieszczonej na działce nr [...] obręb [...] w G. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nr [...], organ pierwszej instancji opisując przebieg postępowania wskazał m.in., że w wyniku przeprowadzonych czynności służbowych w dniu [...] stwierdzono zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej powiatowej nr [...] ulica [...] w G. poprzez umieszczenie na działce nr [...] obręb [...] dwustronnej reklamy-kasetonu semaforowego z napisem "[...]" zamocowanej do elewacji budynku nr [...], o wymiarach 0,50m na 1,50 m, co potwierdzono sporządzoną dokumentacją wykonaną podczas kontroli pasa drogowego. Strona pismem z dnia [...] zawiadomiona została o wszczętym postępowaniu administracyjnym a także o konsekwencjach wynikających z dalszego pozostawienia urządzenia bez zezwolenia oraz o wyznaczonej na dzień [...] dacie oględzin miejsca umieszczonej reklamy oraz o możliwości zapoznania się z całością zebranej dokumentacji w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego a także zgłoszenia ewentualnych żądań w siedzibie organu w dniu 3 grudnia 2020r. Pismo to zostało odebrane przez stronę w dniu 5 listopada 2020r. (dowód prawidłowego doręczenia w aktach sprawy). W trakcie którego strona miała możliwość złożenia wyjaśnień. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...], [...]. [...], potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklamy bez zezwolenia w pasie drogowym. W dniu 20 listopada 2020r udostępniono skarżącej dokumentację zgromadzoną w przedmiotowej sprawie. Natomiast w dniu [...]. odbyła się wizja w terenie z przeprowadzeniem oględzin z udziałem strony. W trakcie oględzin stwierdzono ze reklama została zdemontowana i usunięta z pasa drogowego. W dniu 3 grudnia 2020r, skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa zapoznania się z całokształtem dokumentacji w sprawie, i z prawa złożenia dodatkowych wyjaśnień które złożyła na piśmie. Przeprowadzone kontrole pasa drogowego ulicy [...]w G. wykazały, że przedmiotowy szyld umieszczony był we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 29 października 2020 r. do dnia 16 listopada 2020 r. i ostatecznie został usunięty. Z kontroli pasa drogowego sporządzona została notatka służbowa oraz wykonano dokumentację fotograficzną wraz z planem sytuacyjnym, z którego wynika, że przedmiotowy szyld reklamowy znajduje się w granicach pasa drogowego. Jako podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego, organ wskazał art. 40 ust.6, ust.12, pkt.1 i ust.13 ustawy o drogach publicznych. Ponadto powołał, §4 pkt.2 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta G. oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego zgodnie z którym stawka opłaty w takim wypadku wynosi 1, 80 zł/m2. Organ wskazał sposób obliczenia opłaty, tj. 19 dni x 1,50 m2 x 1, 80 zł=51,30 ( x 2 strony reklamy). Zatem kara stanowiąca 10-krotność opłaty naliczonej jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni reklamy, stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego i liczby dni zajęcia pasa drogowego wyniosła w sumie [...]zł. W odwołaniu z dnia [...] od tej decyzji skarżąca wskazała, że podczas toczącego się postępowania przedstawiono zdjęcia jako dowód w sprawie co zdaniem skarżącej jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy a nie dokumentem urzędowym. Nadto skarżąca w odwołaniu zakwestionowała moc dowodową zgromadzonych w aktach sprawy szkicu i wypisu z rejestru gruntów. W jej ocenie dowód na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie jest pełny, ponieważ nie przedstawiono urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego. Zdaniem skarżącej zgromadzone dowody w sprawie nie są wystarczające do potwierdzenia zajęcia pasa drogowego. Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowy szyld w żaden sposób nie koliduje z funkcjonowaniem drogi oraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Odwołała się do pojęcia funkcjonalnej roli pasa drogowego wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto skarżąca zarzuciła, że wydana decyzja nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym z czynności kontrolnych pasa drogowego, czym naruszono art. 77 § 1 KPA, i tym samym organ nie wykazał że doszło do zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że konieczność posiadania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego reklamą wynika z przepisu art.40 ust.1 i ust.2 pkt.3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi: "1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam," Nadto SKO, z kolei wskazało że pojęcie normatywne reklamy określa art.4 pkt. 23, ustawy o drogach publicznych, stanowiąc że: "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (...)." Natomiast art. 40 ust.2 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób obliczania opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklam określa art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ustala się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z powyższymi zasadami. SKO, wskazało że organ I instancji właściwie udokumentował sprawę, bowiem z akt sprawy wynika m.in., że w dniu [...] w ciągu ulicy [...] w G. stanowiącej drogę gminną, stanowiącej pas drogowy stwierdzono, iż znajduje się szyld reklamowy, semaforowy z napisem o treści "[...]", zawieszony na elewacji kamienicy nr [...], a powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 0, 50 x 1, 50 m2. Organ poinformował stronę o zebraniu materiału dowodowego, po czym wydał decyzję, naliczając karę w wysokości [...]zł. Kwota ta stanowi iloczyn ilości dni (tj. 19 dni - od [...]r. do [...]r), zajętej powierzchni (1,50 m2) i zastosowanej stawki 1, 80 zł. W odniesieniu do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że organ I instancji właściwie udokumentował fakt umiejscowienia reklamy na elewacji budynku nr[...]przy ulicy [...]w G. zgodnie z art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Kolegium wskazało, że elementy oświetlenia ulicznego (słupki latarni drogowych i najwyższy punkt, do którego sięgają) wyznaczają w przedmiotowej sprawie granice pasa drogowego w pionie. Są to bowiem urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Ponieważ przedmiotowy kaseton-reklama znajdował się pod linią wyznaczoną najwyższym punktem latarni ulicznych należy uznać, że tym samym znajdował się w obrębie pasa drogowego ul. [...]. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie naruszono przepisów postępowania, stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu a wyliczenie kary nastąpiło w sposób prawidłowy, ponieważ w przedmiotowej sprawie, obiekt umieszczony przez skarżącą znajdujący się w pasie drogowym stanowi reklamę - w rozumieniu art. 4 pkt. 23 ustawy o drogach publicznych. SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił na jakiej powierzchni ww. reklama znajduje się w pasie drogowym i zamontowana na fasadzie posesji zajmuje chodnik będący podstawową składową pasa drogowego (zgodnie z przywoływaną definicją pasa drogowego z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Kolegium podzieliło te ustalenia organu I instancji, znajdują one bowiem potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej. Odpowiadając na zarzuty odwołania, w których skarżąca próbowała kwestionować przyjęty sposób ustalenia powierzchni reklamy znajdującej się na zajętym pasie drogowym, Kolegium wskazało, że nie mogły one odnieść skutku. Kolegium podtrzymało słuszność stanowiska wyrażonego w decyzji przez organ pierwszej instancji, że decydujące jest w tej ocenie zlokalizowanie powierzchni reklamowej w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, iż jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Przepisy przedmiotowej ustawy precyzyjnie określiły przy tym sposób ustalania zajęcia pasa przez przestrzeń reklamową. Zatem wyrażana w odwołaniu polemika odwołującej się nie mogła odnieść skutku. Stosując te przepisy organ pierwszej instancji - słusznie zdaniem Kolegium - dokonał obliczenia wysokości kary pieniężnej dla całej powierzchni reklamy, która znajduje się w pasie drogowym. Przy czym organ prawidłowo zastosował tutaj przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (dziesięciokrotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy). wskazując, że ustalona powierzchnia musi zostać potraktowana jak zajęcie 1,50 m2 pasa . Zebrany w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdza, w ocenie Kolegium, że w badanym okresie skarżący zajmował ww. powierzchnią reklamową, bez wymaganego zezwolenia pas drogowy. W związku z czym, organ pierwszej instancji zobligowany był do nałożenia kary administracyjnej w ustalonej wysokości tj. [...] zł. Kolegium nie dopatrzyło się także takich uchybień proceduralnych w toku postępowania, które ograniczałyby uprawnienia strony i wpływałyby na wynik jej rozpoznania. Kolegium wskazało, że po wszczęciu postępowania dołączono do akt wszystkie niezbędne materiały dowodowe, na okoliczność okresu, w którym ww. powierzchnia reklamowa znajdowała się bez wymaganego zezwolenia (notatka z kontroli ze zdjęciami), na okoliczność miejsca położenia szyldu względem pasa drogowego i jego umiejscowienia w pasie drogowym (tak dokumentacja wyrysu). Dopiero po zgromadzeniu tego materiału dowodowego organ przystąpił do wydania rozstrzygnięcia, wcześniej zawiadamiając Stronę o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy, strona skorzystała z tego prawa. Wobec powyższego Kolegium nie miało innej możliwości, jak utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe decyzje stały się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pismem z dnia [...] skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], i utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] [...]wraz z wnioskiem o uchylenie obu tych decyzji. Skarżąca podniosła że ww. decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G., na mocy której nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej powiatowej nr [...] ulica [...]w G. poprzez umieszczenie na działce nr [...] obręb [...]dwustronnej reklamy-kasetonu semaforowego z napisem "[...]" zamocowanej do elewacji budynku nr [...], co potwierdzała dokumentacja fotograficzna wykonana podczas okresowych kontroli wraz z wyliczeniem kary, była bezpodstawna. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie pasa drogowego, brak wykazania czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego oraz brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 KPA organy powinny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy we wzajemnej łączności w myśl swobodnej oceny na podstawie art. 80 k.p.a. Skarżąca powołując się na przedstawione okoliczności oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i zarzucając organom naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 oraz art.80 KPA wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazane w skardze argumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, że kaseton został umieszczony w pasie drogowym, a organ I instancji prawidłowo naliczył karę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonując bowiem kontroli, według wyżej wskazanych kryteriów, zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że przy ich wydawaniu, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ pierwszej instancji – Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. – nie naruszyli przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), zwana dalej ustawą o drogach publicznych. Jak stanowi art. 40 ust. 12 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie więc do postanowień ust. 4-6 art. 40 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z powyższego wynika, że prawidłowe ustalenie zajętej powierzchni pasa drogowego determinuje prawidłowe ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi (wyr. WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., III SA/Po 92/18, Legalis). Zakresy pojęć "pas drogowy" oraz "droga" pokrywają się tylko częściowo. Pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna (wyr. WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., I SA/Wa 1235/14, Legalis). Obiekty lub urządzenia związane z drogą stanowią elementy pasa drogowego. Artykuł 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zatem nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą (wyr. WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., III SA/Gd 227/14, Legalis). W rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu, drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno–użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, właściwy organ zobowiązany jest do podjęcia działań przewidzianych omawianymi przepisami. Orzekający w sprawie organ nie ma natomiast możliwości działania w taki sposób, by w szczególnie uzasadnionych przypadkach mógł odstąpić od naliczania kary pieniężnej. Nie ulega też wątpliwości, że obowiązkiem organów prowadzących dane postępowanie administracyjne, jest w świetle postanowień artykułów 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej w skrócie – KPA, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy we wzajemnej łączności, w myśl swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 KPA. Trafnie zatem wskazał WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1038/18, że: "W sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być precyzyjnie udokumentowane, bowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego - brak jednoznacznych ustaleń co do wielkości zajmowanej powierzchni uniemożliwia prawidłowe wymierzenie kary". Z regulacji ustawy o drogach publicznych wynika, że zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych niezwiązanych z potrzebami zarządu drogą lub ruchu drogowego w pasie drogowym, a ewentualne lokalizacja tego rodzaju obiektów wymaga spełnienia określonych warunków – a więc uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) w drodze decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 tejże ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 614/19). W ocenie Sądu w procesie decyzyjnym o wymierzenie kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego organ musi mieć jednak na względzie definicję pasa drogowego w znaczeniu funkcjonalnym. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu, drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno–użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z przytoczonych definicji wynika, więc że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi. Droga stanowi budowlę, pas drogowy natomiast to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt III SA/Po 92/18;). Zatem zwrócić należy uwagę, że w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale np. również chodnik, jeżeli taki się znajduje (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3098/15). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla oceny faktu zajęcia pasa drogowego przedmiotowym szyldem reklamowym i określenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nadto w rozpatrywanej sprawie orzekające Kolegium oraz organ pierwszej instancji w ocenie Sądu spełniło wymóg prawidłowego ustalenia pasa drogowego oraz jego zajęcia wraz z wyliczeniem kary pieniężnej. Ocena ta jest prawidłowa, gdyż przeprowadzone ustalenia i dowody w sprawie są wystarczające i prawidłowe. Na ich podstawie można stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że ustalenia organu, że doszło do zajęcia pasa drogowego są prawidłowe. Zdaniem sądu kształt i wymiary reklamy umiejscowionej w pasie drogowym należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Konieczne jest więc wykazanie położenia przedmiotowego szyldu reklamowego na pasie drogowym do zajęcia którego doszło również na zdjęciach, jako dowodach z których jasno wynika że dwustronna reklama semaforowa jest umiejscowiona w pasie drogowym. Ponadto, zgodnie z treścią art. 75 § 1 KPA jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Tego rodzaju dokumenty, jakie zgromadzono w niniejszej sprawie są wystarczające i sporządzone zostały zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane prawidłowo. W ocenie też Sądu zarówno organ odwoławczy jak i pierwszej instancji uznały więc prawidłowo, że znajdujące się w aktach dowody zebrane w sprawie pozwalały organom na ustalenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego przedmiotowym szyldem reklamowym. Zaś postępowanie dowodowe przeprowadzono zgodnie z artykułami 7 i 77 § 1 i 80 KPA a prawidłowe ustalenia w tym zakresie były podstawą ustalenia i wymierzenia określonemu podmiotowi kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego w określonej wysokości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak sentencji wyroku.