II SA/Kr 1286/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowłanego w K. z dnia [...] sierpnia 2020r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala UZASADNIENIE Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. L., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 9 września 2019 r. nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez Z. G.-L. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 3 października 2017 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z powyższą budową oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia w terminie do 30 czerwca 2018 r. (który to termin następnie zmodyfikowano postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2018 r., nr [...], znak: [...] na datę 28 lutego 2019 r.). W odpowiedzi w dniu 25 lutego 2019 r. zobowiązana złożyła wyłącznie 4 egzemplarze projektu budowlanego, nie przedłożyła natomiast zaświadczenia o zgodności budowy spornych budynków z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest nadal w toku, ponieważ odmowne postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 10 kwietnia 2019 r. znak: [...] w tym przedmiocie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. – organ I instancji w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch budynków gospodarczych bez wymaganego prawem pozwolenia. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, w którym zakwestionowała poprawność wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał art. 97 § 1 k.p.a., stanowiący przesłankę zawieszenia postępowania oraz przybliżył instytucję zagadnienia wstępnego wymienionego w pkt 4 cyt. przepisu. Potwierdzając zasadność zawieszenia przedmiotowego postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, a tak została zakwalifikowana przedmiotowa inwestycja, przepisy prawa materialnego nie pozostawiają organowi nadzoru budowlanego swobody w przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż tzw. tryb legalizacyjny w pierwszej kolejności przewiduje zalegalizowanie efektu samowolnych poczynań inwestora. Oczywistym jest, że powyższe będzie realne po spełnieniu warunków przewidzianych przepisami prawa. Nakaz rozbiórki zaś, jakkolwiek formalnie przewidziany i orzekany, traktowany jest jako rozwiązanie ostateczne. Wobec powyższego organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych obowiązków. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca przystąpiła do wykonania nałożonego na nią obowiązku, bowiem w dniu 25 lutego 2019 r. przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego, jak również zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podjęła zatem próbę zalegalizowania samowoli budowlanej, niemniej nie uzyskała żądanego dokumentu w postaci zaświadczenia o zgodności z budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r., znak: [...] odmówił wydania tego zaświadczenia. Ww. postanowienie zostało zaskarżone przez skarżącą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S.. Co więcej, organ odwoławczy w wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pracownikiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalił, że toczące się postępowanie zażaleniowe w dalszym ciągu pozostaje w toku. W kontekście powyższych ustaleń organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przesłanka do zawieszenia postępowania pozostaje nadal aktualna. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S.. Na powyższe postanowienie M. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu zarzuciła, że będąca przedmiotem postępowania administracyjnego budowa toczy się z naruszeniem prawa budowlanego. W piśmie uzupełniającym z dnia 9 sierpnia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym rozstrzygnięciem organu I instancji. Choć zdaniem pełnomocnika toczące się postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność samowoli budowlanej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi co do zasady tzw. zagadnienie wstępne, to sytuacja ta nie dotyczy przypadków, gdy brak zgodności ma charakter rażący. W przedmiotowej sprawie zachodzi taka właśnie rażąca niezgodność prowadzonej inwestycji z planem i przekreśla nie tylko zawieszenie postępowania legalizacyjnego ale w ogóle jego wszczęcie. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia było w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem badania jest poprawność wyłącznie tego rozstrzygnięcia, a dokładnie rzecz ujmując rozstrzygnięcie, czy toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia zawieszenie tzw. "postępowania legalizacyjnego" w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przechodząc zatem do analizy podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że według art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, określanego też mianem "prejudycjalnego", należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Do zagadnienia wstępnego można zaklasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, niepublikowany, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 15, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2017, str. 520 i nast.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji przyjął, iż zagadnieniem wstępnym dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie rozbudowanego (nadbudowanego) budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. jest wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowisko jest prawidłowe. Z kolei art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie natomiast z ust. 3 pkt 1 cyt. przepisu w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tle powyższego przepisu ugruntowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (np. wyroki NSA z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 6/06 – Lex nr 319175, 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2005/06 – Lex nr 461883, 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1857/13 – Lex nr 1775440, 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 953/06, 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2261/15 i II OSK 2262/15 – dostępne w CBOiS na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor mocą postanowienia organu I instancji z 3 października 2017 r. został zobowiązany do przedstawienia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W związku z wywiedzionym zażaleniem powyższe postanowienie nie uzyskało jednak jeszcze przymiotu ostateczności. W rezultacie więc nie mogło ono w sposób wiążący organy nadzoru budowlanego przesądzać kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uruchomione przez inwestora postępowanie zażaleniowe, do czasu jego ostatecznego zakończenia, stanowi bowiem obiektywną przeszkodę, uniemożliwiającą organom nadzoru budowlanego kontynuowanie postępowania legalizacyjnego w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. Zawieszenie postępowania w tym przedmiocie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu miejscowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należało ocenić jako poprawne, a zarazem niezbędne dla rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na zarzuty skarżącej, z których wynika, że kwestionuje ona nie tyle prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego, co zmierza do wykazania bezprawności prowadzonej budowy należy podkreślić, że kwestie te nie są przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Zgodność wznoszonych budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być też samodzielnie badana przez organ w ramach tzw. "postępowania legalizacyjnego" lecz musi wynikać z zaświadczenia Burmistrza Miasta Z.. Dopóki kwestia tego zaświadczenia nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podstawa do zawieszenia postępowania pozostawać będzie nadal aktualna. Również zarzuty pełnomocnika skarżącej wytoczone w późniejszym piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. zmierzające do podważenia prawidłowości wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie mogą być rozpatrzone w niniejszej sprawie, wykraczają bowiem poza zakres skargi, która dotyczy wyłącznie kwestii incydentalnej w postaci zawieszania postępowania. Na marginesie należy podkreślić, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych zastąpiło wydany pierwotnie nakaz rozbiórki i zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy wyłącznie w zakresie terminu do przedłożenia koniecznych dokumentów. Skarga na powyższe postanowienie została natomiast prawomocnie odrzucona przez WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 sygn. akt II SA/Kr 246/19, co ostatecznie zamknęło drogę do badania prawidłowości wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.