II GSK 1005/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2530/08 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaciągnięcia kredytu na inwestycję gminną oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zaciągnięcia kredytu na inwestycję gminną. Sąd orzekał w następujący stanie sprawy: Rada Miasta Z. w dniu [...] czerwca 2008 r. podjęła uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu z przeznaczeniem na rozbudowę Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. P. wraz z budową świetlicy. Skarżący, działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), wezwał Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezprawnym zwołaniu przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. sesji w dniu [...] czerwca 2008 r. Domagał się podjęcia uchwały stwierdzającej nieważność tej sesji, a także stwierdzenia nieważności podjętych na tej sesji uchwał. Wobec bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kwestionując legalność m.in. uchwały nr [...] w sprawie zaciągnięcia kredytu i wniósł o uchylenie uchwał podjętych na sesji w dniu [...] czerwca 2008 r. Wyjaśniając podstawy oddalenia skargi Sąd przytoczył najpierw treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącą, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Następnie wskazał, że uprawnionym do wniesienia skargi w oparciu o ten przepis jest jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje więc podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy nie opierając się na własnych prawach, a opierając się o interes ogółu, czyli tzw. interes publiczny. Skarżący wykazywał, że naruszenie jego interesu prawnego związane jest z niezgodnym z prawem zwołaniem posiedzenia Rady. Z tego twierdzenia Sąd pierwszej instancji wywiódł, że skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały nie opierał się na własnym interesie prawnym, ale działał w interesie publicznym, dążąc do tego aby Rada Gminy postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami. U podstaw oddalenia skargi Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej M. M. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię oraz art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 zd. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne zastosowanie (tj. pominięcie tych ostatnich przepisów) i przyjęcie braku interesu prawnego mieszkańców zarówno w tym, aby posiedzenia Rady Gminy były zwoływane w taki, przewidziany Statutem sposób, by przy zaspokajaniu ich zbiorowych potrzeb radni w ramach utrzymywania więzi z mieszkańcami mogli z nimi skonsultować proponowane rozwiązania i przyjąć postulaty mieszkańców, a także przyjęciem, że mieszkańcy gminy nie mają interesu prawnego w tym, aby tworzona przez nich ex lege wspólnota samorządowa racjonalnie gospodarowała środkami finansowymi, lecz muszą biernie godzić się z zachodzącym stanem rzeczy. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, - art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a., ewentualnie (alternatywnie) ust. 3 tego przepisu w zw. z art. 1 i art. 135 tej ustawy, a także w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 (ewentualnie) art. 94 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również w zw. z art. 94 Konstytucji RP i § 6 ust. 3 i ust. 7 Statutu Miasta Z. - poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na sprzeczny z przepisami prawa tryb zwołania posiedzenia, na którym została podjęta ta uchwała; - art. 1, art. 3 § 1 pkt 4, art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa w stosunku do czynności zwołania posiedzenia Rady Gminy Z. na dzień [...] czerwca 2008 r.; - art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez rozdzielenie na trzy różne sprawy, rozpoznawane w różnych składach i w trzech różnych terminach, skargi na jedną czynność, tj. na niezgodne z prawem zwołanie posiedzenia Rady Miasta Z. w dniu [...] czerwca 2008 r. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sąd administracyjny nie może pozostawić nieważnej decyzji w obrocie prawnym z powodu braku indywidualnego interesu prawnego strony. Takie działanie nie daje się bowiem pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z zasadą legalizmu oraz powoduje, że nie są wykorzystywane wszystkie przewidziane ustawą środki celem usunięcia naruszeń prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Kasator powołał się na orzecznictwo WSA wywodząc, że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności czy niezgodności z prawem, zalicza się w szczególności naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc, w ocenie skarżącego, również przepisów dotyczących zwoływania posiedzeń celem ich podjęcia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. NSA kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie jej podstaw i uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie wywodził Sąd pierwszej instancji, że dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawę prawną stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Jeżeli bowiem w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) i art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, to w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym, sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Przepis art. 101 ust. 1 nie daje wobec tego podstawy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto, że indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje mieszkańca do wniesienia skargi musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie istnieje żaden prawny związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a uchwałami rady gminy w sprawach budżetowych. Trzeba bowiem podkreślić, że budżet gminy jest swego rodzaju planem jej dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym dla mieszkańców. Stanowisko Sądu I instancji to co do rozumienia interesu prawnego w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W skardze konstytucyjnej z dnia 31 maja 2006 r. skarżący wnieśli o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK podkreślił, że charakter prawny skargi wynikającej z art. 101 ustawy, był już przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02). Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą, zwracając w szczególności uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" zgodnie z wolą skarżących spowodowałaby, że "skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy stałaby się swoistą actio popularis" (skargą powszechną). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie odróżniali interesu faktycznego, na który się powoływali, od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wnoszący skargę kasacyjną nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Tym samym Sąd I instancji był zwolniony od merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W związku z tym nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd prawa materialnego i procesowego. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 i 135 p.p.s.a. ponieważ Sąd nie miał obowiązku rozpatrzenia sprawy w granicach określonych tymi przepisami. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 ew. ust. 3 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 ew. art. 94 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 145 p.p.s.a. odnosi się bowiem do orzeczeń sądu będących wynikiem kontroli zaskarżonych decyzji i postanowień. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie była zaś uchwała rada gminy. Trzeba dodać, że Sąd I instancji należycie uzasadnił brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na sporną uchwałę rady gminy. Stąd też nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że skarżący błędnie rozumie prawo obywatela do sądu i związane z nim kompetencje sądów administracyjnych. Demokratyczne państwo prawne z pewnością nie polega na tym, że każdy może skarżyć do sądu jakiekolwiek rozstrzygnięcie, nawet takie, które nie dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej. Obywatelska postawa, wyrażająca się zainteresowaniem sprawami publicznymi jest niezwykle istotną gwarancją funkcjonowania państwa demokratycznego. Niemniej jednak to zainteresowanie może być wyrażane tylko w formach przewidzianych prawem. W obowiązującym w Polsce porządku konstytucyjnym prawo do sądu nie jest nieograniczone. Każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), przez co rozumie się własną sprawę, a więc tylko sprawę dotyczącą praw (interesów) lub obowiązków skarżącego. Nietrafny jest również zarzut obejmujący art. 57 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek rozdzielenia skarg w przypadku, gdy w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. W inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne skardze skarżący zaskarżył trzy uchwały podjęte na sesji Rady Miejskiej Z. w dniu [...] czerwca 2008 r. W takiej sytuacji Sąd , zgodnie z treścią art. 57 § 3 p.p.s.a. był zobligowany do rozdzielenia skarg. Nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia to, że wadliwość każdej z tych uchwał skarżący upatrywał w "bezprawnym zwołaniu sesji", gdyż przedmiotem skargi nie była (i stosownie do art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogła być) czynność w postaci zwołania sesji, tylko uchwały podjęte podczas tej sesji. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie referendarz na zasadzie przepisów art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).