II SAB/Ol 99/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Rady Miejskiej w B. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 11 czerwca 2021 r., zatytułowanym jako skarga na bezczynność, K. K. (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do tut. Sądu celem – jak podała - wglądu do dokumentacji postępowania administracyjnego związanej z rozpatrzeniem jej skargi na Dyrektora Miejskiego Zespołu Oświaty i Zdrowia (dalej jako: MZOiZ) przez Komisję Skarg Wniosków i Petycji (dalej jako: Komisja) działającej przy Radzie Miasta i Gminy w B. (dalej jako: Rada). Podała, że występując jako strona przed Komisją w dniu 24 lutego 2021 r. uzyskała wiadomość od jej członków oraz Wiceprzewodniczącej Rady, że w kwestii jej skargi wypowiedziała się Dyrektor i Główna Księgowa MZOiZ. Jednakże Rada stwierdziła, że wyjaśnienia te nie mogą być nikomu udostępnione, a zwłaszcza skarżącej. W związku z tym podjęła podejrzenia, że w pismach tych zawarte są oskarżenia i pomówienia w stosunku do niej i dlatego zwróciła się do Komisji o wgląd do dokumentów, gdyż mogą one posłużyć do zwolnienia jej z pracy i mogą być wykorzystane w sposób nieuczciwy w stosunku do jej osoby, a z racji pełnienia funkcji biegłego sądowego i jako urzędnik nie może być obojętna na naruszanie jej dóbr osobistych. Podniosła, że zatajenie dowodów w sprawie jest łamaniem podstawowych praw Konstytucyjnych obywatela do obrony, a Sekretarz Miasta, która nie udostępniła jej wglądu do dokumentów, narusza zaufanie obywatela do Urzędu i Burmistrza Miasta jako przełożonego. Wyjaśniła, że żądane przez nią dokumenty są niezbędne do ewentualnego złożenia pozwu o naruszenie dóbr osobistych, gdyż mogą zawierać znamiona przestępstwa. Jednocześnie zawnioskowała o powołanie świadków, którzy w całości zapoznali się z dokumentami. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 16 czerwca 2021 r. skarżąca została wezwana do wskazania organu, którego bezczynności skarga dotyczy oraz do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie które wpłynęło do Sądu w dniu 24 czerwca 2021 r., skarżąca wyjaśniła, że sprawa dotyczy bezczynności organu wezwanego do udostępnienia informacji publicznej, czyli Komisji działającej przy Radzie, która zajmowała się rozpatrzeniem jej skargi na Dyrektora MZOiZ. W jej ocenie skarga była rozpatrywana w ramach postępowania administracyjnego, którego jest stroną, a jako stronie postępowania uniemożliwiono jej dostęp do dokumentów, które z kolei miały wpływ na uchwałę podjętą przez Radę. W związku z powyższymi wyjaśnieniami skargę zakwalifikowano jako skargę na bezczynność Rady w udostępnieniu informacji publicznej i przesłano jej odpis Przewodniczącemu Rady. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wyjaśniając że nie pozostaje w bezczynności zarówno co do rozpatrzenia skargi na Dyrektora MZOiZ, jak i udostępnienia dokumentacji. Wyjaśniono, że rozpatrzeniem skargi na Dyrektora MZOiZ zajęła się w pierwszej kolejności Komisja, która odbyła swoje posiedzenie 24 lutego 2021 r. Następnie skargę przekazano pod obrady Rady, która na sesji w dniu 25 lutego 2021 r. podjęła uchwałę Nr "[...]" o uznaniu tej skargi za bezzasadną. Zgodnie bowiem z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest Rada. Skarga została rozpatrzona w terminie ustawowym, tj. nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wpływu. Wskazano, że skarżąca została zawiadomiona o sposobie załatwienia skargi, a także pouczona o treści art. 239 § 1 k.p.a., pismem z 2 marca 2021 r. W związku z tym organ nie pozostaje w bezczynność w tym zakresie. Podniesiono przy tym – powołując się na stosowne orzeczenia sądów administracyjnych - że działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami, znajdującymi się w dziale VIII k.p.a. nie mieszczą się w ramach kompetencji sądu administracyjnego i dlatego skarga jako niedopuszczalna winna być odrzucona. Podano ponadto, że pismem z pismem z 25 lutego 2021 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie jej, na podstawie art. 75 § 1 k.p., pisemnych wyjaśnień Dyrektora i Głównej Księgowej MZOiZ, które były przedłożone Komisji na posiedzeniu w dniu 24 lutego 2021 r. Odpowiedzi na to pismo udzieliła Sekretarz Miasta w dniu 3 marca 2021 r. wyjaśniając, że do postępowania w sprawie skarg i wniosków nie ma zastosowania ani art. 73 § 1 k.p., przywołany przez skarżącą, ani art. 73 § 1 k.p.a. oraz, że w wyniku złożonej skargi na Dyrektora MZOiZ nie toczy się i nie toczyło się postępowanie administracyjne. Zdaniem organu wniosek skarżącej z 25 lutego 2021 r. nie podlega także rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, a przedmiotem wniosku skarżącej jest realizacja jej indywidualnych interesów, tj. załączenie dokumentów do pozwu i do zawiadomienia. Natomiast wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 26 lutego 2021 r. nie został zignorowany. Dotyczył on bowiem udostępnienia protokołu z posiedzenia Komisji z 24 lutego 2021 r. wraz z załącznikami i został rozpoznany, a odpowiedzi udzielono skarżącej w piśmie z 2 marca 2021 r. W piśmie tym organ poinformował, że jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, gdy jest w jej posiadaniu, zaś protokół z posiedzenia Komisji nie został jeszcze sporządzony. Wyjaśniono, że po sporządzeniu protokołu wymaga on jeszcze zatwierdzenia na kolejnym posiedzeniu Komisji i dopiero wówczas zostanie udostępniony. Jednocześnie organ poinformował, że jedynym załącznikiem do protokołu jest lista obecności osób obecnych na posiedzeniu Komisji, gdyż na posiedzeniu Komisji nie wystąpiono z wnioskiem o załączenie pisemnych wyjaśnień Dyrektor i Głównej Księgowej MZOiZ do protokołu. Podano, że protokół z posiedzenia Komisji został skarżącej doręczony pismem z 28 czerwca 2021 r., odebranym przez skarżącą 9 lipca 2021 r. Zatem w ocenie organu nie można mówić o bezczynności, gdyż organ zareagował na wnioski skarżącej i ustosunkował się do nich niezwłocznie, udzielając pisemnych odpowiedzi. W piśmie z 11 lipca 2021 r. skarżąca potwierdziła, że pismem z 28 czerwca 2021 r. otrzymała protokół z posiedzenia Komisji. Jednakże w jej ocenie nie załatwia to wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej możliwości wglądu do protokołu i załączników z posiedzenia Komisji z 24 lutego 2021 r. W związku z tym podtrzymała skargę złożoną do Sądu, gdyż – jak podała - skarga ta dotyczy udostępnienia w całości protokołu i załączników, w tym m.in. wyjaśnień Dyrektora i Głównej Księgowej MZOiZ, zaś jedynym załącznikiem do przesłanego jej protokołu jest lista obecności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiąc że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Należy także podkreślić, że stosownie do wyjaśnień skarżącej zawartych zarówno w piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu 24 czerwca 2021 r., jak w piśmie z 11 lipca 2021 r., przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, tj. protokołu z posiedzenia Komisji wraz załącznikami. Sąd nie dokonywał zatem kontroli sposobu załatwienia skargi na Dyrektora MZOiZ. Poza tym kwestia ta w ogóle pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, gdyż właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, o których mowa w art. 227 k.p.a. Nawet jeśli organem właściwym do rozpatrzenia skargi, stosownie do art. 229 k.p.a., jest rada gminy, a organ ten rozpoznaje skargę uchwałą, to nie jest to uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, bądź inna podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego. Uchwała taka jest jedynie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (por. Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., W. A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl.: LEX z 2019 r. , postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 689/09, z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2783/13, dostępne w Internecie). Podnieść także należy, że wprawdzie skarżąca zaskarżyła bezczynność Komisji w udostępnieniu przedmiotowego protokołu wraz z załącznikami, ale stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) organem gminy jest rada gminy, a nie komisja, w której skład wchodzą radni. Stąd też Sąd uznał, że organem, którego bezczynność została zaskarżona, jest Rada. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. Nr 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nie ulega wątpliwości, że Rada jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Także protokół z posiedzenia Komisji stanowi niewątpliwie informację publiczną. W związku z tym złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. W myśl bowiem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie skarżąca pismem z 26 lutego 2021 r., które w tym samym dniu wpłynęło do Urzędu Miejskiego, wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie jej protokołu z posiedzenia Komisji, które odbyło się 24 lutego 2021r. W odpowiedzi - pismem z 5 marca 2021 r. - Przewodnicząca Rady poinformowała, że żądany protokół nie został jeszcze sporządzony, a po jego sporządzeniu wymaga jeszcze zatwierdzenia na kolejnym posiedzeniu Komisji i dopiero wówczas będzie możliwość jego udostępnienia. Ostatecznie protokół ten został udostępniony skarżącej dopiero w dniu 9 lipca 2021 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu. Nie ulega zatem wątpliwości, że został przekroczony nie tylko termin 14 dni od dnia złożenia wniosku, ale także termin 2 miesięcy, określony w wyżej powołanym przepisie u.d.i.p. Przy tym wskazać należy, że termin 2-miesięczny, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest dopuszczalny, lecz w takim wypadku podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy - w terminie 14 dni - o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona. W niniejszej sprawie wprawdzie organ powiadomił skarżącą o powodach opóźnienia, tj. o konieczności sporządzenia protokołu i jego zatwierdzenia, ale nie wskazał terminu, w jakim protokół ten udostępni. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, że nie mógł udzielić informacji, której nie posiadał, gdyż konieczność sformalizowania określonych czynności nie jest równoznaczna z brakiem żądanej informacji. Skoro zaś organ był w posiadaniu żądanej informacji publicznej, winien ją udostępnić w nieprzekraczalnym terminie 2 miesięcy. Należy jednak podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w Internecie). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet, jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Dlatego też postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności zostało umorzone, gdyż na dzień orzekania żądana informacja została udzielona. Jednocześnie skarżącej należy wyjaśnić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli organu administracji wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w u.d.i.p. Może zatem jedynie badać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., czy organ do którego wystąpiła strona jest organem władzy publicznej lub innym organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz – w przypadku gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej - czy organ udzielił tej informacji, czy też odmówił jej udzielenia lub umorzył postępowanie - w formie decyzji administracyjnej. Natomiast żaden z przepisów powołanej ustawy u.d.i.p., ani przepisów p.p.s.a. nie upoważnia sądu administracyjnego do weryfikacji udzielonej informacji publicznej. W związku z tym Sąd nie może prowadzić postępowania celem wyjaśnienia, z jakich względów oraz czy zasadnie nie dołączono do protokołu przesłanych do Komisji oświadczeń Dyrektora i Głównej Księgowej MZOiZ. Natomiast podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w Internecie). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują na to, że bezczynność organu nie przejawia cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Nieudostępnienie w terminie określonym w u.d.i.p. wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz niewłaściwej interpretacji prawa co do nieposiadania żądanej informacji, o czym była mowa wyżej. W związku z tym stwierdzono, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie o art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.