I OSK 1100/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 138/17 odrzucające skargę J. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 138/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę J. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 29 maja 2017 r. funkcjonariuszka Służby Celno-Skarbowej J. Z. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. propozycję pracy, złożoną w trybie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS". Propozycję tę przyjęła. Niezależnie od powyższego złożyła skargę do WSA w Rzeszowie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. polegającą na braku czynności procesowych w sprawie złożonego przez nią odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Zarzuciła naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 k.p.a., art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracyjnych, art. 17 Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, a także 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wskazał na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził brak swojej właściwości w sprawie. Podkreślił, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków pracy jest całkowicie wyłączona, a w sprawach ze stosunków służbowych jest jedynie wyjątkowa. Skoro zaś skarżąca funkcjonariuszka otrzymała propozycję zatrudnienia i złożyła oświadczenie o jej przyjęciu, stała się pracownikiem służby cywilnej i z tego tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyła J. Z., zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 p.w. KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym razie pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że dotyczy podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS) i nie sposób uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenia, a tym samym naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i niewydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o KAS" przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; 5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 oraz w zw. z art. 165 ust 7 p.w. KAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym razie organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 6) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Sąd nie był w tym zakresie związany zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Skarga kasacyjna J. Z. rozpoznana w tych granicach okazała się niezasadna. Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przedstawił skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszce J. Z. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednocześnie 31 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu polegającą na braku podjęcia względem tego odwołania czynności procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą Sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy J. Z. uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez funkcjonariuszkę propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez nią pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania przekazania "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 25.07.2019 r. sygn. akt I OSK 191/18, z 31.07.2019 r. sygn. akt I OSK 1787/18, z 1.08.2019 r. sygn. akt I OSK 620/18, I OSK 382/18, I OSK 163/18, I OSK 120/18 i I OSK 117/18, a także z 27.08.2019 r. sygn. akt I OSK 71/18). W rezultacie odrzucając skargę ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1-9, art. 5 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i 7 p.w. KAS, art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 104 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 47 TFUE i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.