I OSK 1061/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2438/11 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Dyrektora Generalnego Służby Więziennej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Wa 2438/11 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Warszawie – Mokotowie przydzielił lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. M. J. - funkcjonariuszowi Służby Więziennej. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów dotyczących prawa własności. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowy lokal stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy, Dzielnicy Mokotów i jest niezbędny do realizacji ustawowych zadań gminy. Zasiedlanie takich jak ww. lokal przez jednostki organizacyjne Służby Więziennej jest pozbawione podstaw prawnych, narusza obowiązujące przepisy prawa i uprawnienia właściciela lokalu. Nastąpiło zatem naruszenie, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. przepisu art. 177 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i przepisu art. 140 k.c. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu. Zasadność odmowy stwierdzenia nieważności podzielił także Dyrektor Generalny Służby Więziennej, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Generalny Służby Więziennej wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nie jest dotknięta żadną z wad, która mogła skutkować jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności została wydana zgodnie z art. 170 ust. 1, art. 171 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Nadto art. 177 ust. 1 tej ustawy przesądza, że na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Ustęp 2 tego przepisu ustawy stanowi z kolei, iż przepisy ustawy nie naruszają wynikających z prawa własności uprawnień do rozporządzania lokalem mieszkalnym właściciela innego niż Skarb Państwa. Artykuł 192 pkt 4 ustawy określa, że decyzje w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w areszcie śledczym wydaje jego dyrektor. Z kolei powoływany przez Miasto Stołeczne Warszawa zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest chybiony, gdyż generalnie ustawy tej nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji między innymi jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Organ podkreślił, iż nie kwestionuje prawa własności Miasta Stołecznego Warszawy do przedmiotowego lokalu, w tym prawa określonego w art. 140 k.c., jednakże organ decyzję wydał w oparciu o wskazane przepisy ustawy o Służbie Więziennej i wobec lokalu będącego w jego dyspozycji, w rozumieniu przepisów tej ustawy. W żadnym wypadku powodem do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być prośba Miasta Stołecznego Warszawy skierowana do Służby Więziennej o zwracanie zwalnianych przez funkcjonariuszy lokali miastu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Warszawie, która rażąco naruszała prawo – to jest art. 177 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz art. 140 k.c., a zwłaszcza poprzez dokonanie przydziału lokalu wbrew woli jego właściciela (skarżącego). Decyzji tej zarzucono także naruszenie art. 107 k.p.a. z uwagi na treści brzmienia sentencji zaskarżonych decyzji obu instancji co do osoby, której przyznano lokal i co do oznaczenia lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że sam fakt pozostawania danego lokalu w dyspozycji Służby Więziennej stanowi swoistego rodzaju rzeczowe prawo ograniczone do tego lokalu, umożliwiające stosownym organom Służby Więziennej wydawanie decyzji o przydziale takiego lokalu. Skuteczne zakwestionowanie powyższego prawa może nastąpić poprzez wykazanie przez właściciela danego lokalu, w stosownej akcji petytoryjnej braku ograniczonego prawa rzeczowego do przedmiotowego lokalu. Przy czym właściciel winien w takim postępowaniu wykazać się prawem własności. Tymczasem niniejsze postępowanie, wszczęte z wniosku Burmistrza Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy, dotyczy kontroli, pod względem ewentualnego istnienia przesłanek nieważnościowych - zawartych w art. 156 k.p.a., decyzji dotyczącej dokonanego w ramach przepisów ustawy o Służbie Więziennej przydziału lokalu. Zatem przedmiot tego postępowania, z uwagi na ramy zakreślone procedurą administracyjną postępowań nadzorczych, dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy przy wydaniu decyzji o przydziale lokalu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Oba organy I i II instancji Służby Więziennej w uzasadnieniu swoich decyzji wykazały brak istnienia takich przesłanek. W szczególności wykazano zgodność decyzji o przydziale lokalu z przepisami art. 170 ust. 1, art. 171 ust. 1 i art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Z kolei powoływanie się przez Burmistrza Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy na przepisy art. 140 k.c., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz powoływanie się na treść pisma z dnia 26 maja 2000 r. w przedmiocie skierowanej do Służby Więziennej prośby Miasta Stołecznego Warszawy o zwracanie miastu lokali zwalnianych przez funkcjonariuszy, jest chybione, gdyż mija się z przedmiotem postępowania. Tego rodzaju żądania wymykają się, w ocenie Sądu I instancji, spod kontroli w trybie art. 156 k.p.a. decyzji o przydziale. Żądania te mogą być przedmiotem stosowej akcji petytoryjnej, wykonywanej w ramach wykazanego prawa własności. Wskazano również, iż podobna sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wówczas wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/07 Sąd ten oddalił skargę. Miasto Stołeczne Warszawa złożyło kasację od tego wyroku, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1125/08. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest także zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a. Jak wynika z porównania sentencji zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z sentencją decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011r., zawartych w aktach administracyjnych, obie decyzji dotyczą tej samej osoby i tego samego lokalu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy, gdyż przedmiotem skargi nie była decyzja oznaczona numerem [...], ponieważ decyzja o takim numerze nie została m. st. Warszawie doręczona, lecz decyzja oznaczona numerem: [...] (oraz [...] będąca przedmiotem innej skargi), na którą to kwestie zwracano uwagę Sądu I instancji zarówno w piśmie z dnia 16 listopada 2011 r., jak i podczas rozprawy, przy czym skarżący jedynie mając na względzie odniesienie się do zawartej w uzasadnieniu wyroku kwestii naruszenia art. 107 k.p.a. przypuszcza, że chodziło o skargę na decyzję nr [...], bowiem w tej skardze zawarty był takowy zarzut; ponadto z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie: a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, gdy naruszenie prawa materialnego wskazane poniżej w pkt 2 uzasadniało uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Służby oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r.; b) przepisu art. 134 § 1 w związku z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie analizy zarzutów skargi, a jedynie powołanie się na wykazanie przez organy I i II instancji braku istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji oraz zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa; c) przepisu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym. wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie zgłoszonych do niej zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego, poprzez brak odzwierciedlenia w lakonicznym uzasadnieniu kontroli legalności tejże decyzji, tak by motywy rozstrzygnięcia były klarowne, a jedynie ogólne powołanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1125/08 i wskazanie, iż był on wydany w podobnej sprawie, mimo tego, że zarzuty podnoszone przez skarżącego oparte były na innej podstawie materialnoprawnej w związku z tym, że ustawa o Służbie Więziennej obowiązująca w dniu ww. orzeczenia została uchylona, a obecnie obowiązuje ustawa o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r.; naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich nienależyte zastosowanie poprzez: a) uznanie, że nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. mimo rażącego naruszenia art. 177 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w związku z art. 140 k.c. poprzez to, że przydział lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi narusza uprawnienia właściciela - m. st. Warszawy do rozporządzania przedmiotowym lokalem mieszkalnym, m. in. poprzez przyjęcie, że dysponowanie lokalem stanowi rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego, mimo ich zamkniętego katalogu, oraz, że właściciel może dochodzić swoich uprawnień na drodze petytoryjnej, oraz art. 192 pkt 4 w związku z art. 177 ustawy o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Warszawa - Mokotów jest właściwy do wydania decyzji o przydziale lokalu, którego przydział jest wykluczony ze względu na uprawnienia właściciela - m.st. Warszawy do rozporządzania tym lokalem. Wskazując na powyższe, wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.; - zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżonego organu administracyjnego kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie choć nie w pełni prawidłowo uzasadniony odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, rozpoznał sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w tej skardze mając na uwadze, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie miasta cofnął na rozprawie zarzuty określone w pkt.1 lit a skargi. Zgodzić należy się ze sporządzającym skargę kasacyjną, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odnosi się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze kierowanej do tego Sądu, tym samym uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. poprzez brak analizy wszystkich zarzutów skargi. Jednakże wskazane zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż podniesione uchybienia prawa procesowego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a jest o tyle nieuzasadniony, gdyż ustrój sądów administracyjnych reguluje ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych a nie ustawa wskazana w skardze. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one także nieuzasadnione. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w trybie nadzorczym zatem rzeczą sądu było sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art.156 §1 kpa. Badając sprawę pod tym kątem Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że właściwość organu do wydania decyzji w trybie nadzorczym była prawidłowa. Należy zauważyć, że kwestię przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej lokalu mieszkalnego reguluje rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy", w którym w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, załatwianych w formie decyzji. Sprawy te dotyczą między innymi przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się decyzją administracyjną lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 177 ustawy, uwzględniając brak lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej ma zasadnicze znaczenie, gdyż prawo do posiadania takiego lokalu gwarantuje funkcjonariuszowi art. 170 ustawy. Przepis ten stanowi gwarancję dyspozycyjności funkcjonariusza. Decyzje o przydziale lokalu mieszkalnego wydaje dyrektor zakładu karnego w odniesieniu do funkcjonariusza pełniącego służbę w tej jednostce (art.194 ust.4). Skoro Dyrektor Aresztu Śledczego Warszawa Mokotów dysponował lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] to miał prawo przydzielić ten lokal podległemu mu funkcjonariuszowi. Miasto Stołeczne Warszawa nie wykazało zaś, że po komunalizacji, w wyniku której stało się właścicielem spornego lokalu, Areszt Śledczy Warszawa Mokotów utracił tytuł do dysponowania tym lokalem, który to tytuł nabył w obowiązującym poprzednio porządku prawnym. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia nad Dyrektorem Aresztu Śledczego Warszawa - Mokotów jest Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaś nad tym organem Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Z tych względowi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy bowiem kontrolowane przez ten sąd decyzje nie naruszają art. 156 §1 pkt.1 i 2 kpa. Prawo własności Miasta Stołecznego Warszawa do lokalu oraz kwestia władania spornym lokalem przez Dyrektora Aresztu Śledczego to zagadnienia, które mogą być rozstrzygnięte jedynie na drodze postępowania cywilnego. Na koniec zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że użyte w uzasadnieniu wyroku określenie "swoistego rodzaju ograniczone prawo rzeczowe" jest nadużyciem tego terminu, gdyż Kodeks cywilny zawiera zamknięty katalog ograniczonych praw rzeczowych i z tego względu nie powinno się znaleźć w motywach orzeczenia sporządzonego przez sąd. Jednakże ten lapsus, zasadnie podniesiony przez skarżącego kasacyjnie, nie ma wpływu na ocenę poprawności zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.