I SA/Kr 1038/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jakimowicz WSA Maja Chodacka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiące od lipca do września 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 28 października 2020 r. UZASADNIENIE Wnioskiem z 15 października 2020 r. P. Ł. (dalej: Skarżący) wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej: ZUS) o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące od lipca do września 2020 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej w skrócie: "ustawa o COVID"). Decyzją z 28 października 2020 r., nr [...] ZUS, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID, odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za okres lipiec - wrzesień 2020 r. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 31zo ust. 8 ustawy o COVID. Dalej organ podał, że wskazany przez Skarżącego we wniosku kod przeważającej działalności gospodarczej - PKD 49.39.Z. nie jest zgodny z rejestrem REGON. Według rejestru REGON przeważającym rodzajem działalności Skarżącego jest bowiem kod PKD 49.31.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. W związku z tym, zdaniem ZUS, Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia składek za ww. okres. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że w prowadzonej przez niego od 1996 r. działalności gospodarczej głównym kodem PKD jest 49.39.Z, o czym świadczą wszystkie faktury, które do tej pory przedstawił. Na potwierdzenie powyższego Skarżący przedłożył zaświadczenie z 28 grudnia 2009r. o numerze identyfikacyjnym REGON. Skarżący podniósł również, że nie prowadzi i nigdy nie prowadził działalności gospodarczej kod PD 49.31.Z. Podał, że nie wie dlaczego w obecnej elektronicznej CEIDG jest wpisany PKD 49.31.Z, ponieważ nigdy nie wnioskował o zmianę kodu PKD. Zdaniem Skarżącego zmiana mogła zostać wprowadzona automatycznie, w związku ze zmianą nadawania numeracji w systemie elektronicznym, gdzie prawdopodobnie przydzielono mu pierwszy na liście numer w kategorii transportu. Podał, że po otrzymaniu decyzji wprowadził zmianę głównego PKD na 49.39.Z. Skarżący zaznaczył, że od 1996 r. prowadzi działalność w zakresie przewozu osób dla polskich i zagranicznych biur, i w wyniku pandemii Covid-19 stracił jedyne źródło dochodu. Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2020 r. znak: [...], ZUS utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie, przeważającym rodzajem działalności Skarżącego był kod PKD-49.31.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca 2020 do września 2020 r. Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego w CEIDG nadal figuruje kod 49.31.Z. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1/ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a/ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako "k.p.a.) w zw. z art. 8 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm. – dalej: "u.s.u.s."/, przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla zgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego, a także dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie przedłożonych dokumentów, pozwalających na ustalenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że nie prowadzi on działalności umożlwiającej ubieganie się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od lipca do września 2020 r.; b/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 28 października 2020 r., w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z licznymi naruszeniami prawa, w tym prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które uzasadniały jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub też ewentualną zmianę na podstawie odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s.; c/ art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., a także art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz brak rzetelnego postępowania przez organ, prowadzące do wydania odmiennych rozstrzygnięć w takim samym stanie faktycznym, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem prawa materialnego i w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek; 2/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 31zo ust. 8 w zw. z art. 31zq ust. 1 i 7 ustawy o COVID, przez bezpodstawne wydanie, a następnie przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji odmownej w sytuacji, w której zasadnym było zwolnienie skarżącego jako przedsiębiorcy z opłacania składek zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi "na okoliczność ich treści i inne okoliczności przywołane w uzasadnieniu". W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że zgodnie z przedłożonym do akt sprawy zaświadczeniem o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia 28 grudnia 2009 r., przeważający rodzaj działalności jaką prowadzi objęty jest kodem PKD 49.39.Z. Skarżący podał, że nie wie z jakiego powodu w CEIDG widniał kod PKD 49.31.Z jako przeważający, ponieważ nigdy nie wnioskował o zmianę uprzednio wpisanego kodu. Nadto Skarżący wyjaśnił, że na skutek podjętych przeze niego działań, w dniu 16 grudnia 2020 r. dokonano zmiany w CEIDG we wpisie kodu PKD przeważającej działalności jaką prowadzi, w ten sposób, że kod PKD 49.31.Z zamieniono na PKD 49.39.Z, wskazując datę zaistnienia zmiany jako 10 lipca 2012, czego dowodem jest załączona do skargi kserokopia wniosku o zmianę kodu oraz wydruk z CEIDG, wygenerowany w dniu 14 stycznia 2021 r. Skarżący podał, że o dokonaniu ww. zmiany w CEIDG zawiadomił ZUS [...], jednakże organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Podniósł nadto, że w innej dotyczącej go sprawie, decyzją z 22 grudnia 2020 r., znak: [...] organ uchylił wydaną przez siebie decyzję z 29 października 2020 r., znak: [...] odmawiającej mu prawa do dodatkowego świadczenia postojowego, uznając za przekonujące złożone przez niego wyjaśnienia i dokumenty w postaci wniosku o zmianę kodu PKD oraz wydruk z CEIDG. Tym samym, w ocenie Skarżącego, w analogicznym stanie faktycznym organ wydał odmienne decyzje, co doprowadziło do naruszenia przepisów art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., a także art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od lipca do września 2020 r. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020r. był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (ust. 11). Na gruncie badanej sprawy, w ocenie ZUS, podany we wniosku przez Skarżącego kod PKD 49.39.Z. przeważającej działalności, nie jest zgodny z rejestrem REGON, w którym przeważająca działalność gospodarcza skarżącego określona jest kodem PKD 49.31.Z, który to nie uprawnia do uzyskania zwolnienia. Z kolei skarżący, kwestionując decyzję organu wskazał, że od 1996 r. prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 49.39.Z. W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie, istotne jest ustalenie, jaką Skarżący faktycznie prowadził działalność. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, między innymi w wyrokach tutejszego Sądu w sprawach: I SA/Kr 661/21; I SA/Kr 753/21; I SA/Kr 820/21 – których argumentacja zostanie wykorzystana w uzasadnieniu, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Wobec powyższego, podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wskazać należy, że wyrażenie "przeważająca działalność gospodarcza" wyjaśnione zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 poz. 2009). W § 9 tego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej – do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie, czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. Stąd, dokonując wykładni przepisów dotyczących zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność/prawidłowość wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Nadto na uwadze należy mieć cel wprowadzenia przepisów ustawy COVID, tj. m.in. łagodzenie stosunków społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie jest nieprawidłowa, bowiem przedwcześnie przyjęto, że strona, podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów, mogących ubiegać się o przedmiotową ulgę. Takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie zawiera ona niezbędnych elementów wymaganych przepisami art. 107 § 3 k.p.a. Organ poprzestał bowiem na powołaniu przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, skrótowym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i stwierdzeniu, że podany przez Skarżącego kod PKD nie jest zgodny z rejestrem REGON. Organ w żaden jednak sposób nie odniósł się do argumentów Skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że jego przeważająca działalność polega na świadczeniu przewozu osób i działalność tę prowadzi niezmiennie od 1996 r. Brak rozważań organu co do tego, czy o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne decyduje kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot stanowi w ocenie Sądu o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji uzasadnia przyjęcie, że ZUS co najmniej przedwcześnie orzekł o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W przypadku bowiem gdy, tak jak w zaistniałym stanie faktycznym, występuje sprzeczność kodu PKD podanego przez Skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD widniejącym w bazie REGON, ZUS winien przed wydaniem decyzji, zbadać okoliczności podnoszone przez Skarżącego i ustalić kod prowadzonej działalności na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ wydając decyzję w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy powinien mieć na względzie treść art. 140 k.p.a., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych przepisami art. 136-139 k.p.a., zawierającymi normy postępowania odwoławczego, odpowiednie zastosowanie do tego postępowania mają przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W konsekwencji uznać należało, że rozpoznając sprawę w drugiej instancji w trybie ponownego jej rozpatrzenia ZUS miał obowiązek rozpoznać ją na nowo co do istoty. Należy też zauważyć, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wydanej decyzji powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzja w tym przedmiocie winna być więc poprzedzona wszechstronnym rozważeniem indywidualnych okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia przesłanek zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, stanowisko Sądu. W ponownym postępowaniu obowiązkiem ZUS będzie dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącego przesłanek zwolnienia. Dopiero przeprowadzona ocena rzeczywiście prowadzonej przez Skarżącego działalności pozwoli na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy i stworzy podstawy do wydania słusznej decyzji merytorycznej. Nadto organ uzasadni decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.