II OZ 750/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1534/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia 30 września 2021 r., nr SKO.II/426/2434/80/2021 w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu wniosku M. P. (dalej jako skarżąca) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia 30 września 2021 r., nr SKO.II/426/2434/80/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w Ł., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. stwierdził, że wniosek o wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Zauważył, że wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, sama w sobie nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala samodzielnie na realizację inwestycji, stanowi tylko jeden z elementów szerzej rozumianego procesu inwestycyjnego. Przedmiotowa inwestycja może być więc realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu, wydanej na dalszym etapie postępowania i na tym etapie skarżąca będzie miała zagwarantowaną ochronę prawną, w tym możliwość złożenia, wraz z ewentualną skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1628/14 publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie przesądzając o zasadności twierdzeń żadnej ze stron postępowania, Sąd podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuca mu rażące naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., które miało wpływ na wydane orzeczenie, ponieważ spowodowało niezasadną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskutek czego mogą zaistnieć niedające się odwrócić reperkusje. Skarżąca domaga się zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazuje, że wskutek odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów. Niewątpliwie brak wstrzymania wykonalności wywoła trudne do odwrócenia skutki, a więc takie następstwa, których zaistnienie spowoduje istotna i trwałą zmianę rzeczywistości przy czym, wskutek ich wystąpienia powrót do stanu poprzedniego może okazać się niemożliwy lub nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd wydając zaskarżone postanowienie nie wziął tych okoliczności pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarżąca niewłaściwie upatruje wykonania decyzji o warunkach zabudowy w tym, że umożliwia ona podjęcie dalszych kroków prawnych, które doprowadzą do realizacji planowanej inwestycji, w wyniku czego teren, na którym ma zostać ona wybudowana, zostanie bezpowrotnie zdewastowany. Stare drzewa zabytki przyrody zostaną wykarczowane. Grunt zostanie zniszczony przez ciężkie maszyny budowlane. Zostanie wypłoszona zwierzyna z miejsc gdzie ma swój dom. Powstaną utrudnienia dla mieszkańców okolicy - kwestie dojazdowe. Okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi konieczny element dla wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie dowodzi, że podlega ona wykonaniu bo skutkuje wydaniem pozwolenia na budowę a przez to zgodą organu na realizację inwestycji, o parametrach określonych między innymi w decyzji o warunkach zabudowy. Istota decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sprowadza się jedynie do wskazania zainteresowanej stronie warunków pod jakimi może zostać dokonana zmiana zagospodarowania terenu w wyniku budowy obiektu budowlanego czy wykonania innych robót budowlanych lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Określenie tych warunków jest wymogiem wstępnym dla realizacji inwestycji. Jednak zaznaczyć należy, że samo ich ustalenie nie daje żadnych podstaw do realizacji inwestycji, a tym samym nie jest możliwa zmiana zagospodarowania terenu na zasadach tam wskazanych, jeżeli strona nie uzyska następnie pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie. Skoro tak, to nie sposób twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy wywołuje tożsame skutki jak realizacja pozwolenia na budowę, które umożliwia zmianę zagospodarowania terenu w sposób i w zakresie w nim wskazanym. Zagrożenia o jakich mówi skarżąca we wniosku o wstrzymanie są bezpośrednio związane z realizacją inwestycji na etapie po uzyskaniu pozwolenia na budowę a nie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio nie nadaje się do wykonania gdyż wskazuje tylko możliwy i zgodny z prawem sposób zmiany zagospodarowania terenu ale w żaden sposób nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji w oparciu tylko o tę decyzję. Sąd I instancji słusznie zauważył, że charakter decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na jej wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przepis ten pozwala na wstrzymanie tylko takich decyzji lub aktów, które podlegają wykonaniu i wymagają wykonania a decyzja o warunkach zabudowy do takich nie należy. Nie jest możliwe spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tego rodzaju decyzji, czyli nie sposób doprowadzić do jej wykonania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego na danym terenie, który ma podlegać zmianie zagospodarowania z uwagi na planowaną tam inwestycję. Ma zatem charakter deklaratoryjny, nie tworzy praw i nie nakłada obowiązków. Wskazuje jedynie jaki jest stan faktyczny i prawny zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2021, poz. 741) decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Okoliczność, że decyzja ta jest jednym z etapów procesu budowlanego tj. ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym, nie zmienia faktu, że sama w sobie nie jest ona aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Zatem wydanie takiej decyzji nie wywołuje dla strony obowiązku bądź uprawnienia w zakresie określonego działania, zaniechania, ani też nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Podkreślić należy, że decyzja ta określa podstawowe parametry inwestycji i jest przedkładana przy wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże realizacja inwestycji na podstawie tylko i wyłącznie warunków zabudowy (bez pozwolenia na budowę) jest niemożliwa. Nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale ma charakter promesy - stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Co więcej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i to wówczas może ewentualnie wywołać po stronie skarżącej szkodę bądź skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., w tym zagrożenia na jakie wskazuje ona w swoim wniosku. Wówczas skarżąca będzie mogła skutecznie podnosić, że inwestycja spowoduje zniszczenie gruntów, szkody dla zwierząt czy zniszczenie drzewostanu. Wobec powyższego jeszcze raz należy zaznaczyć, że gdy inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy a nie uzyska decyzji o pozwoleniu na budowę nie może podjąć jakichkolwiek działań by zagospodarować teren zgodnie z posiadaną decyzją o warunkach zabudowy. O wystąpieniu trudnych do odwrócenia skutków, czyli podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie świadczy okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy umożliwi inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Poza uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor musi spełnić szereg innych wymogów prawnych aby uzyskać pozwolenie na budowę i rozpocząć budowę. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie skutkuje rozpoczęciem budowy, czyli nie wywołuje zagrożenia postrzeganego przez skarżących w realizacji inwestycji na zasadach zagospodarowania wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd słusznie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu. Skarżąca nie wykazała także okoliczności, w których należy upatrywać wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Możliwość wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest związana z wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy lecz z jej wydaniem. Decyzja o warunkach zabudowy umożliwia wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę ale nie gwarantuje jego uzyskania. Nie daje podstaw do realizacji inwestycji, a zatem nie ma związku z zagrożeniami, na jakie skarżąca wskazuje we wniosku o wstrzymanie. Zagrożenia te powstaną dopiero podczas realizacji inwestycji na zasadach zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom zażalenia skarżąca nie wykazała przesłanek wstrzymania. O odmowie zadecydowało nie tyle wykazanie przesłanek co charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy, która z istoty swej nie podlega wykonaniu. To wykluczało wywołanie przez tę decyzję skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem tylko decyzje, których skutkiem wykonania jest wywołanie zagrożeń z tego przepisu mogą podlegać wstrzymaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.