II SA/Bd 997/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SA/Bd 997/22 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW na terenie części działki nr [...], obręb [...], gmina [...] z wniosku P. sp. z o.o. ., z uwagi na śmierć strony postępowania K. S., właściciela nieruchomości nr [...], obręb [...], który zmarł przed wszczęciem postępowania. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż pismem z dnia [...] 2022 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z pytaniem, czy nastąpiło stwierdzenie praw do spadku po zmarłym. W związku z odpowiedzią Sądu, że przed tym Sądem takie postępowanie nie toczyło się organ, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – dalej powoływanej jako k.p.a.) i podkreślając, że ustalenie spadkobierców po zmarłym właścicielu nieruchomości sąsiadującym z terenem inwestycji jest kwestią pierwotną w stosunku do ustalenia warunków zabudowy, zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nadto organ zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. wezwał wnioskodawcę, aby wystąpił do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Pismem z dnia [...] 2022 r. P. sp. z o.o. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy. Skarżący wskazał iż ustalenie kręgu spadkobierców ustawowych po zmarłych mieszkańcach danej gminy, stanowi ustawowy obowiązek właściwej gminy, w zakresie podatków lokalnych, a wydane orzeczenie w niniejszej sprawie stanowi przerzucenie powyższego obowiązku na wnioskodawcę. Skarżący wskazał także, że organ nie poczynił niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy i wydaniem warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji – elektrowni fotowoltaicznej do 7MW, przysługuje przymiot stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a przymiot strony przysługuje zatem również spadkobiercom właściciela takiej nieruchomości. Nadto organ wskazał, że materiał dowodowy świadczy o tym, że wydanie zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym skutkującym ustaleniem przez organ I instancji, że w rejestrze spadkowym nie ma wpisów dotyczących spadkodawcy – K. S., a także, iż w Sądzie Rejonowym w R. nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym. W ocenie organu nie jest sporne, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W ocenie organu odwoławczego kwestia ustalenia następstwa prawnego po zmarłym (przed wszczęciem postępowania administracyjnego) właścicielu nieruchomości, należąca do kognicji sądu powszechnego (ewentualnie notariusza), jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a kwestia wyboru na gruncie art. 100 § 1 k.p.a., czy organ sam powinien wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do właściwego organu lub sądu, czy powinien wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, leży zaś w gestii organu. Skargą z dnia [...] 2022 r. P. sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie organu II instancji w całości i podtrzymała zarzuty wyrażone w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a w szczególności to, że organ nie poczynił niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania i bezzasadnie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżąca spółka wskazała także, że działka, której właścicielem był K. S. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której ma powstać wnioskowana inwestycja, w związku z czym wątpliwe jest, że działka ta znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji i że jej właściciel może być stroną postępowania. Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i o uchylenie postanowienia organu odwoławczego, jak i o uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone w sprawie postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie wójta Gminy [...], na podstawie którego wobec śmierci K. S., właściciela nieruchomości nr [...], obręb [...], tj. działki sąsiadującej z planowaną inwestycją w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ postanowił zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie organ I instancji w ww. postanowieniu, w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a., wezwał wnioskodawcę do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego lub przedstawienia notarialnie poświadczonego aktu dziedziczenia. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14, stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Natomiast zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Biorąc pod uwagę powyższe nie ma wątpliwości, że następcy prawni K. S., który był właścicielem działki pośrednio graniczącej z działką, na której ma mieć miejsce wnioskowana inwestycja, mają prawo do wzięcia udział w przedmiotowym postępowaniu jako strona. Odnosząc się do meritum sprawy, jakim jest kwestia zawieszenia przedmiotowego postępowania, wskazać należy, iż przesłanki stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego określa art. 97 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie, wobec śmierci właściciela sąsiedniej nieruchomości i nieprzedłożenia przez pozostałe strony postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym lub notarialnie poświadczonego aktu dziedziczenia, organ uznał, iż zaistniała w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis przewiduje zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu za zagadnienie wstępne należy uznać ustalenie kręgu spadkobierców, bowiem tylko uzyskanie postanowienia o nabyciu spadku lub notarialnie poświadczonego aktu dziedziczenia po zmarłej stronie pozwoli na określenie pełnego kręgu stron postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne, otwarte i samoistne, należące do właściwości innego organu lub sądu, zagadnienie, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. W ocenie Sądu takiego materialnoprawnego charakteru nie ma postępowanie w sprawie nabycia spadku. Uznać więc należy, że sądowa sprawa w tym przedmiocie nie ma wpływu na wynik sprawy głównej prowadzonej przed organami administracji w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie stanowi ona zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Warto zaznaczyć również, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę zawieszenia postępowania śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału spadkobierców zmarłej osoby. Mając to na względzie, gdyby instytucję stwierdzenia nabycia spadku potraktować jako zagadnienie prejudycjalne, to zbędną byłaby regulacja zawarta w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1637/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2680/20; dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę do zawieszenia postępowania w razie śmierci osoby stanowi zatem, zgodnie z wolą ustawodawcy, art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ administracji państwowej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron w sytuacji gdy spełnione zostaną poniższe przesłanki: 1. wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe; 2. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., 3. postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że właściciel działki sąsiadującej z działką, na której miała mieć miejsce inwestycja objęta wnioskiem, K. S., zmarł [...] 2014 r., czyli około 8 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Śmierć właściciela nieruchomości sąsiadującej nastąpiła zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Spadkobiercy strony mieli wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłym, a ich zaniechania w tym zakresie nie mogą obarczać właścicieli działek z nimi sąsiadujących, tylko dlatego, że planują je zagospodarować. Nadto wskazać należy, że art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., ani żaden inny przepis, nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony w art. 931-940 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.), a zgodnie z art. 922 § 1 ww. ustawy dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2680/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/21; dostępne jw.). Warto zaznaczyć, że organ I instancji poza zwróceniem się do Sądu Rejonowego w R. z pytaniem, czy nastąpiło stwierdzenie praw do spadku po zmarłym, nie podjął żadnych czynności mających na celu wezwanie spadkobierców zmarłego. Organ od razu zawiesił postępowanie z powodu śmierci strony i z uwagi na błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 jako podstawy zawieszenia postępowania. Należy jednak zaznaczyć, że gdyby organ przyjął jako podstawę zawieszenia przedmiotowego postępowania art. 97 § 1 pkt 1 to i tak przepis ten nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Wynika to z tego, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne, ale tylko wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Jak wskazuje NSA w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19, ustalenie obowiązków organu wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe twierdzenia, organ I instancji w przedmiotowej sprawie powinien był podjąć wszystkie możliwe czynności przewidziane przepisami k.p.a., które doprowadzą do ustalenia następców prawnych, czego w ocenie Sądu organ nie uczynił. Wskazać należy także, że w przypadku, gdyby wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie było możliwe, organ ma obowiązek ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Organ, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., przed zawieszeniem postępowania powinien również zbadać, czy przedmiotowe postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Reasumując, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ naruszył przepisy postępowania procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji śmierci strony postępowania na błędnie przyjętej podstawie, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe uchybienie przyczyniło się do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organ powinien był rozważyć przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi.