II GSK 982/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. L.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 685/09 w sprawie ze skargi K. L.-B. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę K. L. – B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą K. L. – B. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych za rok 2008 oraz nakładającą na wnioskodawczynię sankcję na okres 3 lat kalendarzowych ze względu na różnicę między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną. W dniu [...] września 2009 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej wymienioną decyzję, zarzucając jej: nieuwzględnienie powierzchni gospodarstwa o powierzchni skorygowanej dobrowolnie przez K. L. – B. jako podstawy obliczenia płatności, niezaliczenie do powierzchni uprawnej areałów spełniających warunki dobrej praktyki rolnej, bardzo dużą różnicę w pomiarach kontrolnych wykonanych przez trzy firmy pomiarowe, przeprowadzenie pomiaru łąk za pomocą urządzenia GPS, który nie jest miarodajne w terenie o dużym nachyleniu. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż inspektorzy ARiMR przeprowadzili kontrole bez uzyskania istotnych informacji o granicach działek oraz wykoszonych łąkach. Co więcej zdaniem strony pomiary wykonywane przy pomocy GPS są niedokładne na terenach górzystych i nie sprawdzają się w terenie zadrzewionym ponieważ nie odbierają sygnałów, w związku z czym pomiary powinny być wykonane metodą tradycyjną - przez geodetę. Ponadto, składająca skargę podniosła, iż w pomiarach kontrolnych wykonywanych przez trzy firmy pomiarowe występują bardzo duże różnice, a ostatnia kontrola przeprowadzona [...].07.2009r. nie wykazała dużych braków powierzchni. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. WSA zważył przede wszystkim, iż chybione są zarzuty skarżącej co do naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem z akt sprawy nie wynika żeby skarżąca w toku postępowania występowała do organu z żądaniami, o których mowa w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego(Dz. U. nr 170 poz. 1051 z 2008 r.; dalej przywoływana jako "ustawa o płatnościach (...)"). Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez organ dobrowolnego zmniejszenia przez skarżącą zgłoszonej do płatności, niezaliczenia do powierzchni uprawnej i wykluczenia z płatności areałów spełniających warunki dobrej praktyki rolnej oraz duże różnice pomiarowe wykonywane przez trzy firmy pomiarowe za pomocą urządzenia GPS, Sąd I instancji uznał je za bezzasadne. Jak stwierdził, weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz na podstawie kontroli na miejscu, obejmującej w szczególności ustalenie rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. Sąd stwierdził, że do zlokalizowania działki rolnej w przestrzeni oraz do pomiaru działki zostały wykorzystane prawidłowe metody, tj. urządzenie GPS posiadające wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania norm technicznych na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Zdaniem WSA nie można wymagać od organu wykonywania pomiarów jednocześnie kilkoma metodami. Nadto, celem kontroli nie jest ustalenie powierzchni działki ewidencyjnej, lecz powierzchni uprawianej i z tego względu niezasadne było podnoszenie przez skarżącą argumentu dotyczącego pominięcia przez kontrolujących punktów granicznych działek. Jak podkreślił Sąd, podczas kontroli korzystano ze zdjęć satelitarnych, map geodezyjnych i podkładu mapowego uwzględniającego nachylenie terenu. Sąd uznał za bezzasadny argument skarżącej sprowadzający się do stwierdzenia, iż kontrolerzy w sposób nieuprawniony wyłączyli z areału użytkowanego rolniczo obszar porośnięty łąką, której termin wykaszania, do dnia kontroli, jeszcze nie upłynął. Z akt sprawy wynika, że okoliczność braku obowiązku wykoszenia na dzień kontroli została uwzględniona z wyjątkiem dotyczącym terenów, na których stwierdzono samosiejki drzew i krzewów, co świadczyło o długotrwałym ich wyłączeniu z rolniczego użytkowania. WSA we W. uznał za niezasadny zarzut nieuczestniczenia w kontroli ze względu na informacje zawarte w aktach sprawy, z których jasno wynikało, że strona w procedurze kontrolnej brała udział. Sąd nie zgodził się również ze skarżącą iż organy ARiMR nie uwzględniły dobrowolnego zmniejszenia przez nią powierzchni, bowiem jak podkreślił z akt sprawy wynika, że korekta powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] poprzez jej zmniejszenie została wykonana na wyraźne wezwanie organu w oparciu o art. 23 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L. 04.141.18 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), a nie z inicjatywy strony. W tej sytuacji, mimo zmiany wniosku, za powierzchnię deklarowaną należy uznać, w ocenie Sądu I instancji, tą, która została przez stronę wskazana w pierwotnym wniosku. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 nr 1269; dalej przywoływana jako p.u.s.a.) w wyniku niezbadania, czy stan faktyczny w postaci określonej powierzchni działek rolnych uprawniającej do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów na rok 2008 został ustalony przez organ II instancji z zachowaniem reguł procedury przewidzianej w przepisach ustawy o płatnościach(...) oraz rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004. Kasator, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania podniósł, że w trakcie pomiaru działek nie wykorzystano do weryfikacji ich powierzchni wszelkich dostępnych środków, lecz posłużono się jedynie metodą GPS, która na terenie o dużym stopniu nachylenia powierzchni jest zawodna, co było podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który uzasadnia, z uwagi na istotne rozbieżności w pomiarach kontrolnych dokonanych w toku kontroli, zastosowanie dodatkowych dowodów weryfikujących rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, w postaci np. pomiaru tradycyjną metodą przez geodetów. Kasator kwestionuje również niezakwalifikowanie do powierzchni uprawnej obszarów, na których stwierdzono samosiejkę drzew i krzewów stwierdzając, że wyrośnięcie samosiejki nie świadczy o długotrwałym wyłączeniu tych gruntów z rolniczego użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm; dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia skierowany przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracyjnego ma za zadanie doprowadzić nie do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku w obszarze przez kasację zakreślonym. Sformułowane przez kasatora zarzuty w ramach wskazanych przez niego podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. kierunkują i ograniczają kontrolę kasacyjną wyroku, co wynika z przyjętej art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto, powinna spełniać warunki szczególne dla takiego pisma procesowego. Obowiązek wskazania podstawy kasacyjnej i uzasadnienia postawionych w jej ramach zarzutów, oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnych przepisów postępowania lub przepisów (norm) prawa materialnego naruszonych przez sąd I instancji. Jak wynika ze skargi kasacyjnej jej autor, powołując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca Sądowi I instancji niezbadanie poprawności ustalenia stanu faktycznego tj. określenia powierzchni działek uprawniających do płatności za 2008 rok. Zdaniem kasatora powierzchnia zakwestionowanych przez organ działek rolnych, powinna była zostać zweryfikowana inną, niż GPS metodą pomiarową uwzględniającą szczególne warunki terenowe, na które składały się pochylenie terenu i rosnące w pobliżu drzewa. Jak podnosi się w skardze kasacyjnej organ nie zastosował właściwych do pomiaru terenu środków, naruszając tym samym przepis art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, co z kolei zaakceptował WSA, czym naruszył przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Na wstępie należy stwierdzić, że jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z przywołanym w art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o płatnościach (...) przepisem wspólnotowym, jeżeli m.in. posiadane grunty mają minimalną powierzchnię 1 ha oraz jeśli grunty te utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Zgłoszona wnioskami do płatności powierzchnia gruntów rolnych oraz ich stan podlega, zgodnie z art. 30 ustawy o płatnościach(...), kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu określonej przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Kontrola administracyjna ( art. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 ) pozwala na wykrycie nieprawidłowości w zakresie m.in. zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek oraz weryfikuje kwalifikacje do otrzymania pomocy (art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 ). Charakter wykrytych wskutek kontroli administracyjnej nieprawidłowości może być, jak wynika z art. 24 ust. 2 cyt. rozporządzenia Komisji, podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ kontroli na miejscu. Kontrola ta obejmuje wszystkie działki zadeklarowane we wniosku o płatność, a ich powierzchnia stosownie do art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Metodą pomiaru wykorzystaną w przedmiotowej sprawie była metoda pomiaru przy użyciu systemu GPS, która znajduje zastosowanie na podstawie art. 29 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 796/2004, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Naczelny Sąd Administracyjny, po skonfrontowaniu stanowiska WSA z załączonymi do akt sądowych aktami administracyjnymi sprawy, podziela ocenę Sądu I instancji w zakresie właściwości zastosowanej metody pomiaru i jego poprawności. Nie może ulegać wątpliwości, że w kategorii środków odpowiednich zapewniających wykonanie pomiaru w prawidłowy sposób znajduje się metoda pomiaru przy użyciu urządzenia GPS, które ma, jak w badanej sprawie, wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania norm technicznych na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Należy również wskazać, że to organ decyduje, jakie dopuszczone prawem środki są właściwe do dokonania pomiaru działki rolnej zgłoszonej do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Wreszcie nie można nie zauważyć, iż - co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych - organ dokonując pomiarów przy wykorzystaniu GPS posługiwał się dodatkowo zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz przede wszystkim wgranym podkładem mapowym uwzględniającym nachylenia terenu i oznaczającym granice działek ewidencyjnych. Skarżąca, formułując zarzut doboru niewłaściwej metody pomiaru, a nie kwestionując faktu posiadania przez urządzenie GPS wymaganych certyfikatów, nie dostrzegła ani tego, że pomiary GPS wspomagane były środkami mającymi znaczenie dla jakości i prawidłowości pomiaru, ani faktu, że kontrolujący dokonali lustracji działek rolnych wzdłuż ich granic naturalnych i rzeczywistych, biorąc pod uwagę grunty użytkowane rolniczo. Tymczasem okoliczności te, zważywszy na zarzut niezweryfikowania powierzchni działek rolnych za pomocą wszelkich właściwych środków i dodatkowych dowodów mają zasadnicze znaczenie i prowadzą do wniosku, że zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej są chybione, a ocena Sądu I instancji co do tego, iż kontrolę przeprowadzono zgodnie z prawem, nie budzi żadnych wątpliwości. Zarzutów skargi kasacyjnej nie może również wspomóc odwołanie się do wykonanych przez firmę T. S.A. pomiarów z [...] lipca 2009 roku, bowiem kontrola ta uwzględnia zupełnie inny okres, niż wnioskowany w przedmiotowej sprawie i jak trafnie zauważa Sąd I instancji, nie była w ogóle brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2009r. Na marginesie należy wskazać dostrzeżoną przez WSA okoliczność sprawdzenia przez Regionalne Biuro Kontroli we W. protokołu z kontroli wykonanej przez firmę T. i fakt zgłoszenia przez skarżącą do dopłat w 2009 roku mniejszych, niż w 2008 r. powierzchni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.