II SA/Bd 775/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE II SA/Bd 775/22 UZASADNIENIE Uchwałą nr XVIII/98/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (dalej powoływaną jako "uchwała") Rada Miejska Dobrzyń nad Wisłą ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Lipnie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności zawartych w niej § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 i 3. Prokurator Rejonowy w Lipnie zarzucił w niej jednocześnie: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.d.p.) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – poprzez uchwalenie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały rocznej stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia, w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego, tj. w zależności od tego czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym czy też poza obszarem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego w terenie zabudowanym lub poza nim jako kryterium do ustalania stawek pasa drogowego; – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 5 u.d.p. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 3 i 4 uchwały odmiennych od ustawowych zasad określenia wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami drogowymi w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Dobrzyń nad Wisłą wniósł o oddalenie skargi z przyczyny nieistnienia przedmiotu zaskarżenia, wskazując, że skarżący w petitum skargi wskazał jako przedmiot zaskarżenia uchwałę nr XVIII/93/2022 Rady Miejskiej Dobrzyń nad Wisła z dnia 5 marca 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, podczas gdy takiej uchwały Rada Miejska Dobrzyń nad Wisłą nie podejmowała. Następnie, zgodnie z pismem z dnia 27 lipca 2022 r., organ uznał, że z treści skargi wynika, iż zarzuty w niej przedstawione dotyczą jednak uchwały nr XVIII/98/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. Wobec powyższego Burmistrz Miasta i Gminy Dobrzyń nad Wisłą wskazał na zasadność stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały i wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą, w wyniku której Rada Miejska Dobrzyń nad Wisłą podjęła uchwałę nr XLVII/236/2022 z dnia 26 lipca 2022 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę w zakresie wadliwych sformułowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zawarta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasada praworządności, czyli zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, stanowi podstawową regułę działania administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zasada praworządności dotyczy także działania organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie oraz judykaturze ukształtował się pogląd, że jedynie istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do istotnych wad uchwały, których zaistnienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez ich wadliwą interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, pub. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, pub. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Wskazać należy, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego podjęta została na podstawie przepisów art. 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 2 i 3 uchwały przewiduje, że stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, zaś za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Należy zauważyć, że przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku", a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 i 3 uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie słowa "kalendarzowy". Za zasadny Sąd uznał również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez zapis § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Stosownie do art. 40 ust. 9 ustawy, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice delegacji ustawowej. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ugruntowane (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 592/20, wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 273/18; wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 684/19; z 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 374/20 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonej w skardze części, orzekając jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa, na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.