IV SA/Wr 425/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi F. W. sp. z o.o. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kserokopii akt sprawy oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2009 r. pełnomocnik Spółki z o.o. F. w W., powołując się na art. 73 k.p.a., wniósł o sporządzenie oraz doręczenie na jego adres kserokopii akt sprawy o wskazanym we wniosku numerze. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił realizacji żądania zawartego w wyżej wymienionym wniosku. W uzasadnieniu podał, że strona wniosła o sporządzenie oraz wydanie jej kserokopii akt sprawy. Przyjmując nawet, że katalog uprawnień wynikających z przepisu art. 73 k.p.a. nie jest wyczerpujący, to i tak nie przewiduje dla organu obowiązku sporządzenia oraz wydania stronie nieuwierzytelnionych kserokopii. Uzasadnieniem do przyjęcia, że strona wniosła o sporządzenie i wydanie "nieuwierzytelnionych" kopii jest fakt, że nie wniosła o sporządzenie i wydanie uwierzytelnionych odpisów (w tym np. w postaci kserokopii). Należy przyjąć, że ustawodawca świadomie posłużył się w art. 73 § 2 k.p.a. pojęciem "uwierzytelnionych odpisów" wyłączając tym samym możliwość wydawania nieuwierzytelnionych odpisów. Ponadto, gdyby przyjąć, że strona faktycznie zawnioskowała o wydanie jej uwierzytelnionych odpisów, to stwierdzić należy, że we wniosku nie wykazała jednak ważnego interesu na poparcie swojego żądania, ponieważ nie podała żadnego uzasadnienia. Na poparcie swego stanowiska organ orzekający powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto wskazał, że strona może zapoznać się z aktami sprawy oraz żądać realizacji innych uprawnień strony z art. 73 k.p.a. w siedzibie Państwowej Inspekcji Pracy w W. Na postanowienie to zażalenie wniósł pełnomocnik strony zarzucając, że narusza ono: - art. 73 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę sporządzenia i wydania stronie kserokopii dokumentów z akt sprawy; - naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, na skutek odmowy sporządzenia i wydania kserokopii akt sprawy, co doprowadziło do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa; - naruszenie art. 73 § 2 w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie negatywnego dla strony postanowienia bez uprzedniego wyjaśnienia istniejących w sprawie okoliczności i pomimo istnienia ważnego interesu prawnego w tym zakresie. Mając na względzie powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu realizacji wniosku strony. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy we W., na podstawie art. 123 w związku z art. 138 § 1 oraz art. 144 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia, nie uwzględnił wniosku strony i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia podał, że w zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego, obowiązujące przepisy art. 73 k.p.a. przewidują dwa odrębne stany prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony. Zgodnie z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Stosownie do unormowania art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek lub odpisów. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że z jednej strony przyznaje on stronie postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt sprawy, a także prawo do sporządzania z nich notatek czy odpisów, z drugiej zaś strony zobowiązuje organ administracji do umożliwienia stronie postępowania administracyjnego na każdym etapie trwania tego postępowania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek lub odpisów. Rola organu administracji publicznej, w tym przypadku inspektora pracy, kończy się więc na umożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej na gruncie art. 73 § 1 k.p.a. uprawnień, czyli na zapewnieniu stronie realnych możliwości przeglądania akt sprawy oraz utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie, czy też wykonywanie odpisów. Okręgowy Inspektor Pracy powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1657/97, na które powołuje się też strona w zażaleniu, że pod pojęciem "sporządzanie notatek lub odpisów" mieści się również sporządzenie kopii akt administracyjnych przy pomocy kserokopiarki. Skoro bowiem strona ma prawo do sporządzania notatek czy odpisów, to brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie mogła utrwalać wiadomości zawartych w aktach administracyjnych za pomocą kserokopiarki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że na gruncie art. 73 § 1 k.p.a. stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji, nawet odpłatnie, wykonał kserokopię dokumentów zawartych w aktach i następnie dostarczył je stronie. Organ administracji nie ma bowiem takiego obowiązku, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych, w postaci notatek lub odpisów, przepis art. 73 § 1 k.p.a. powierza stronie, bez względu na użyte do utrwalenia wiadomości środki techniczne. Podkreślenia wymaga to, że art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie oddziela obowiązki organu administracji, do których zalicza się umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek, czy odpisów od uprawnienia strony, czyli przeglądania akt oraz sporządzania notatek czy odpisów". W ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione prawnie jest stwierdzenie strony: " ..bez znaczenia pozostaje brak wyraźnego sformułowania w treści art. 73 § 1 k.p.a. obowiązku sporządzenia i wydania stronie wnioskowanych kserokopii dokumentów z akt sprawy". Nie można bowiem dowolnie rozszerzać obowiązku organu określonego w art. 73 § 1 k.p.a., w wyniku zastosowania innej wykładni, niż wykładnia gramatyczna. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 469/07: "Argument funkcjonalny wykładni, nawet jeśli jest doniosły, nie może samodzielnie tak rozszerzać obowiązku organu, określonego w wyniku zastosowania wykładni językowej, że w konsekwencji rozszerzenie to mogłoby prowadzić do powstania skutku funkcjonalnie nieuzasadnionego (a nawet w pewnych sytuacjach dysfunkcjonalnego) z punktu widzenia sprawności działania administracji." Analogiczne stanowisko zaprezentował w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt. II SA2580/00: "Organ administracji państwowej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania." W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził: ".... W ocenie Sądu, skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. Strona postępowania nie może jednak żądać - zdaniem NSA - aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Innymi słowy, nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym, wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji (umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów) i uprawnienia strony (do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów). Strona postępowania może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób, nie wyłączając nowoczesnych środków techniki) odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem". Jak wynika z wniosku pełnomocnika strony oraz z zażalenia, strona nie żądała od Inspektora Pracy wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy nr [...], a jedynie sporządzenia ich kserokopii. Z tych też względów w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 73 § 2 k.p.a. Tym samym, Inspektor Pracy nie miał potrzeby badania ważnego interesu strony, odmawiając jej sporządzenia i dostarczenia kserokopii żądanych dokumentów. Jednocześnie Inspektor Pracy, w treści uzasadnienia do postanowienia z dnia [...], poinformował stronę, iż może ona zapoznać się z aktami sprawy oraz żądać realizacji innych uprawnień strony określonych w art. 73 k.p.a. w siedzibie Państwowej Inspekcji Pracy w W. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, w tym stanie sprawy, nie znajduje uzasadnienia zarzut podniesiony w zażaleniu, naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż Inspektor Pracy, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, umożliwił stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w części dotyczącej naruszenia przez organ zasady zaufania strony do organu postępowania wskazano, że w ramach tego samego postępowania kontrolnego udostępniono stronie dokumenty z akt sprawy znajdujące się w posiadaniu Państwowej Inspekcji Pracy. Nie oznacza to jednak, iż w tej samej sprawie, dwaj Inspektorzy Pracy odmiennie rozstrzygnęli wnioski o udostępnienie dokumentacji z akt sprawy. Udostępnienie dokumentacji stronie nie jest tożsame z jej sporządzeniem i wydaniem, co potwierdzają powołane orzeczenia sądów administracyjnych. Realizacja wniosku strony o udostępnienie dokumentacji przez organ mający siedzibę we Wrocławiu, polegała na umożliwieniu jej przeglądania akt sprawy, a także sporządzania z nich notatek czy odpisów. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut, iż w tej samej sprawie Inspektorzy Pracy odmiennie rozstrzygnęli ten sam wniosek. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik Spółki powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Nadto zarzucił: - naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organ kontroli w tej samej sprawie, a to przez wydanie kserokopii przez Inspektora Pracy z W. przy odmowie wydania kopii przez Inspektora Pracy z W.; - naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez podejmowanie działań niezgodnych z literą prawa, tj. naruszenie wszystkich wskazanych norm prawa. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Inspektora Pracy w W. z dnia [...] nr [...] o odmowie realizacji żądania sporządzenia oraz wydania skarżącej Spółce kserokopii akt sprawy. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony ( § 2). Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy odmowy wydania skarżącej Spółce przez organy Państwowej Inspekcji Pracy kserokopii dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczącej kontroli działalności pracodawcy, którym jest skarżąca Spółka, pod kątem przestrzegania zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Z analizy powołanych na wstępie przepisów wynika, że na instytucję "udostępnienia akt" stronie składają się takie uprawnienia jak: przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek i odpisów, żądanie uwierzytelnienia sporządzonych uprzednio przez stronę notatek i odpisów z akt sprawy, wydanie stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. W rozważanej sprawie skarżący nie żądał sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Należy podkreślić, że strona może sporządzać kopie pism znajdujących się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki, czy też innych urządzeń, gdyż sporządzanie w taki sposób kopii mieści w pojęciu "sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy". Użycie bowiem kserokopiarki czy też innego urządzenia oznacza tylko sposób sporządzenia takich notatek i odpisów (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, niepubl.). Art. 73 k.p.a. nie przewiduje jednak po stronie organu obowiązku sporządzania nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów i doręczania ich stronie. Strona nie może zatem żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 776/06, LEX nr 258357, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 4541/02, LEX nr 189011). Mając na uwadze powyższe, odmowa przez organy obu instancji uwzględnienia żądania skarżącego wydania kserokopii dokumentów zgromadzonych w sprawie była więc zasadna. Organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i podjęły rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującą procedurą. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze o niezgodności z prawem podjętych przez organy orzekające rozstrzygnięć Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione, zwłaszcza wobec faktu, iż strona miała możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień związanych z udostępnieniem akt sprawy. Wobec takiego stanu rzeczy, nie ma zatem racji strona zarzucając organowi naruszenie art. 10 k.p.a. Niesłusznie też podniesiony został zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy żadne z podjętych przez organy działań, w opinii Sądu, nie przeczą wyrażonej w nim zasadzie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zauważyć przy tym należy, że skoro skarżący, jak twierdzi, miał interes w uzyskaniu kserokopii dokumentów, to mógł i miał możliwość skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 73 § 2 k.p.a., tj. sporządzić jak określono powyżej odpisy dokumentów, a następnie żądać ich uwierzytelnienia przez organ. W zaistniałej sytuacji organy nie musiały zajmować się kwestią badania istnienia ważnego interesu strony. Poza tym, powiedzieć trzeba, że skarżący nie może mylić realizacji obowiązku organu wynikającego z brzmienia art. 73 k.p.a. ze sporządzaniem kserokopii dokumentów i dostarczaniem ich stronie na jej życzenie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.