II OSK 1852/21

SENTENCJA Dnia 4 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 12/21 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 12/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W ocenie skarżącego, przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], doszło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. W dniu 10 czerwca 2020 r. skarżący złożył do Wojewody [...] za pośrednictwem e-puap wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Pismem z 19 czerwca 2020 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty o nadesłanie kompletu akt sprawy celem rozpatrzenia wniosku. Pomimo jednak upływu ponad 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, przewidzianych na załatwienie sprawy w przepisach art. 35-36 K.p.a., nie zostało nawet wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a zatem zachodzi bezczynność, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tego względu w skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Następnie w piśmie z 19 października 2020 r. strona skarżąca oświadczyła, że w dniu 15 października 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzję w sprawie znak: [...] oraz doręczył ją stronie. W związku z tym skarżący wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Organ potwierdził ww. okoliczności wskazane przez skarżącego oraz dodatkowo wskazał, że 22 czerwca 2020 r. wpłynęło do organu wojewódzkiego, przekazane przez Starostę wraz z aktami sprawy, odwołanie skarżącego od kwestionowanej decyzji z [...] marca 2018 r. W trakcie rozpatrywania odwołania Wojewoda wydał postanowienie z [...] lipca 2020 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący postanowienie to zaskarżył, dlatego akta sprawy wraz z zażaleniem zostały przekazane w dniu 22 lipca 2020 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, gdzie nadal pozostają. Następnie w dniu 24 sierpnia 2020 r. wpłynęły do organu wojewódzkiego kopie akt organu I instancji dotyczące ww. decyzji z [...] marca 2018 r., które pozwoliły na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, o czym zawiadomiono strony w piśmie z 1 września 2020 r. Natomiast złożone przez skarżącego ponaglenie na bezczynność Wojewody [...] w tej sprawie zostało przekazane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z pismem z 1 września 2020 r. Uzasadniając podejmowane czynności w sprawie Wojewoda podkreślił, że skarżący wniósł jednocześnie dwa środki zaskarżenia – wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz odwołanie od niej. Podniósł, że chociaż oba rodzaje postępowań mogą doprowadzić do uchylenia decyzji, to jednak uznał, że postępowanie odwoławcze, jako pozwalające na szerszy zakres kontroli orzeczeń administracyjnych, ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. Skarżący był inicjatorem postępowania odwoławczego i był informowany o wszystkich kolejnych jego etapach, posiada zatem wiedzę zarówno o obowiązujących procedurach, jak i o konieczności korzystania z akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 104/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie umorzył postępowanie mając na względzie żądanie sformułowane w petitum pisma skarżącego z 19 października 2020 r. Następnie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 3/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że wprawdzie pismem z 19 października 2020 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji z [...] października 2020 r., jednak pismo to nie stanowiło cofnięcia przedmiotowej skargi, a jedynie wniosek o umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W piśmie tym podniesiono bowiem wprost, że likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego i umorzenie postępowania w tym zakresie nie zwalniało sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszenie prawa, oraz że sąd zobligowany był także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 12/21, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wskazał, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest ww. postanowieniem NSA o sygn. akt II OZ 3/21. Ponadto wskazał na istotę rozpoznania skargi na bezczynności przez Sąd Administracyjny (art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a.). Mając to na względzie Sąd stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty z 2018 r. Następnie Sąd wskazał na dokładny przebieg podejmowanych w sprawie czynności procesowych, konkludując, że chronologia zdarzeń i czynności podejmowanych przez Wojewodę nie pozwala na przyjęcie, że organ ten pozostawał w bezczynności. Wskazał, że terminy załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych określają przepisy art. 35 i art. 36 K.p.a. Kierując się ich treścią Sąd wskazał, że Wojewoda podejmował bez zbędnej zwłoki wszystkie możliwe na danym etapie czynności mające na celu prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że załatwienie tego wniosku wymagało skorzystania z akt sprawy, w której wydano kwestionowaną decyzję. Akta zostały wprawdzie przekazane Wojewodzie przez organ I instancji już 22 czerwca 2020 r., ale następnie w związku z zażaleniem skarżącego na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zostały przekazane właściwemu organowi – GINB. Dopiero w dniu 24 sierpnia 2020 r. organ I instancji nadesłał Wojewodzie ich kserokopię, w związku z czym, Wojewoda w dniu 1 września 2020 r. zawiadomił strony, w tym skarżącego – stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. – o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek skarżącego oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień; następnie 15 października 2020 r. wydał decyzję w sprawie. Ponadto Sąd wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z chwilą złożenia wniosku. W tym zakresie istniał tylko obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Zawiadomienia tego Wojewoda dokonał w dniu 1 września 2020 r., co nie świadczy o jego bezczynności, tym bardziej, że żaden z przepisów nie określa terminu na dokonanie zawiadomienia. Jego celem jest umożliwienie stronom uczestniczenia w postępowaniu, składania wniosków i uwag, a więc niewątpliwie powinno ono nastąpić wtedy, gdy udział stron będzie mógł być realnie zapewniony. Sąd wskazał, że Wojewoda – po złożeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji – oczekiwał na akta sprawy, które następnie musiały zostać przekazane innemu organowi w związku z wniesionym przez skarżącego zażaleniem. Rzeczywisty udział stron w postępowaniu, w razie dokonania wcześniejszego zawiadomienia, nie mógłby być więc realizowany, skoro Wojewoda nie posiadał akt sprawy. Kwestia niedokonania wcześniejszego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego z 10 czerwca 2020 r., nie miała zatem faktycznie znaczenia dla sprawności i szybkości rozpoznania tego wniosku, co jest podstawowym kryterium oceny bezczynności organu. Ponadto, zdaniem Sądu, Wojewoda nie mógł wcześniej rozpatrzyć spornego wniosku skarżącego i zakończyć postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty z 2018 r., ponieważ skarżący równolegle wniósł odwołanie od tej decyzji, wyrażając wolę jednoczesnego kontynuowania postępowania zwykłego. Przepis art. 156 § 1 K.p.a., określający podstawy nieważności decyzji, wyklucza natomiast stosowanie trybu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz (do art. 156) aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, poz. 5). W trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może bowiem orzekać na podstawie art. 156 (zob. j.w. oraz wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981/1, poz. 21). Strona ma prawo skorzystać z obu tych trybów (zwyczajnego i nadzwyczajnego) podważenia decyzji organu, ale musi dokonać jednoznacznego wyboru. Należy przy tym podkreślić, że tryb odwoławczy ma w przepisach K.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138, i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 (tak wyrok NSA w Warszawie z 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491). W związku z powyższym, w sytuacji gdy strona wnosi do tego samego (właściwego) organu alternatywne środki zaskarżenia i z żadnego z nich nie rezygnuje, organ w przedmiocie jej żądań powinien procedować w taki sposób, by jak najpełniej odnieść się do jej argumentów i załatwić sprawę z uwzględnieniem jej słusznego interesu. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Złożenie przez skarżącego odwołania od kwestionowanej decyzji, wymagało w pierwszej kolejności podjęcia przez Wojewodę (jako organu właściwego zarówno do rozpoznania odwołania, jak i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) czynności związanych z tym odwołaniem i ostatecznego rozstrzygnięcia tego postępowania. Przeprowadzenie postępowania nieważnościowego i wydanie w nim decyzji mogło nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego. Wystąpiły więc w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a., tj. "okresy opóźnień spowodowane z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu", które nie podlegały wliczeniu do ustawowych terminów załatwienia sprawy, co oznacza, że organowi nie można zarzucić bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 1, art. 45 ust. 1, art. 174, art. 175 ust. 1, art. 177 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP, gdyż WSA w Lublinie związany był wykładnią prawa wyrażoną w ww. postanowieniu NSA o sygn. II OZ 3/21, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi narusza wykładnię art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. dokonaną przez NSA; 2) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 174, art. 175 ust. 1, art. 177 ust. 1, art. 184 Konstytucji, gdyż orzeczenie prawomocne wiąże nie tyko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, a WSA w Lublinie związany był wykładnią prawa wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. II OZ 3/21, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi narusza wykładnię art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. dokonaną przez NSA; 3) art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.- zwanej dalej Konwencją) poprzez ich niezastosowanie, bowiem w składzie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który brał udział w wydaniu przez WSA w Lublinie postanowienia z dnia 30 października 2020 r., II SAB/Lu 104/20, uchylonego w pkt I i przekazanego temu sądowi do ponownego rozpoznania postanowieniem NSA z dnia 22' stycznia 2021 r. w sprawie II OZ 3/21, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4, p.p.s.a. nieważnością tego postępowania, a ponadto uchylone postanowienie z 30 października 2020 r. nie dotyczyło kwestii incydentalnej, gdyż powinna być ona rozpatrzona wyrokiem, a zgodnie z wolą ustrojodawcy wyrażoną na gruncie, art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; 4) art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. nieważność postępowania, wynikającą z naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 185 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka podstawowych wolności, polegającą na tym, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisem art. 185 § 2 p.p.s.a., albowiem w skład sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę wchodził sędzia WSA w Lublinie, który brał udział w wydaniu przez WSA w Lublinie postanowienia z dnia 30 października 2020 r., II SAB/Lu 104/20, uchylonego w pkt I i przekazanego temu Sądowi do ponownego rozpoznania postanowieniem NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. w sprawie II OZ 3/21; 5) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do, wydania w określonym terminie aktu o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargę nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 6) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię odpowiednio "bezczynności prowadzenia postępowania" oraz pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz błędną wykładnię art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a także ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy i odmowę uznania, że Wojewoda [...] nie był bezczynny, a w szczególności pominięcie przez Sąd I instancji, iż bezczynność Wojewody w sprawie naraża skarżącą na konieczność wieloletniego znoszenia skutków inwestycji budowlanej, skutkujące ograniczeniem możliwości zabudowy działki skarżącego (art. 21 ust. 1 i art, 64 ust. 1 Konstytucji), zmuszona jest do znoszenia tego stanu rzeczy (art. 30 Konstytucji RP), co wypełnia również znamiona rażącego naruszenia prawa; 7) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził, czy bezczynność organu miała, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono; 8) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez niezastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono; 9) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w zakresie stwierdzenia braku bezczynności postępowania o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością naruszającą prawo – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w części należało zastosować art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; 10) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku należytego wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia; tj. oceny prawnej bezprzedmiotowości postępowania zawartej w postanowieniu NSA z 30 października 2020 r. sygn. II OZ 3/21, a tym samym jego orzeczenie nie poddaje się właściwej kontroli instancyjnej dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy; 11) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1, 2, 3 K.p.a., art. 36 § 1 i 2 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., polegającej uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a i art. 149 § 2 p.p.s.a.; 12) art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu bezczynności organu tj. a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu i braku informacji o wszczęciu postępowania nieważnościowego; b) pominięcie faktu, iż pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. Starosta [...] przekazał akta postępowania pierwotnego i Wojewoda posiadając akta nie podjął żadnej czynności w postępowaniu nieważnościowym, które przekazał pismem z dnia 22 lipca 2020 r. do GINB; c) Wojewoda nie podjął działań w celu wykonania kopii akt podręcznych; d) pominięcie faktu błędnego pouczenia co do środków zaskarżenia w postanowieniu Wojewody w dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...]; e) brak dostępu do akt administracyjnych i projektu budowlanego zakończonych decyzją dnia [...] lipca 2017 r. nie stał na przeszkodzie do wydania dnia [...] marca 2018 r. decyzji dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę, – i tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a.; 13) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.) polegające na zastosowaniu przez sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych; 14) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zwanej dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w ramach kompetencji określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 15) art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy punkt II postanowienia WSA w Lublinie z dnia 30 października 2020 r. sygn. II SAB/Lu 104/20 wobec jego niezaskarżenia jest prawomocny i zastosowanie art. 151 p.p.s.a. jest niewłaściwe względem tego orzeczenia oraz gdy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało umorzyć postępowanie w części, należało także zastosować art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądzić koszty postępowania na rzecz skarżącego. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Celem uporządkowania wywodu prawnego należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą trzech zagadnień prawnych. Pierwsza grupa zarzutów dotyczy wskazywanej nieważności postępowania (pkt 3, 4); druga – braku rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania (pkt 1, 2, 5, 10, 15); trzecia – kwestii merytorycznej oceny co do bezczynności i tego czy bezczynność ta miała postać "rażącego naruszenia prawa" oraz wymierzenia organowi grzywny (pkt 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14). Przechodząc do pierwszej ze wskazanych grup zarzutów zawartych w pkt 3 i 4, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana w skardze kasacyjnej okoliczności wydania zaskarżonego wyroku, w składzie którego zasiadał Sędzia, który uprzednio umorzył w niniejszej sprawie postępowanie sądowe, zaś w wyniku wniesionego zażalenia postanowienie o umorzeniu postępowania zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem o sygn. akt II OZ 3/21, nie stanowi żadnej z przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym przesłanki z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. brak jest podstaw do stwierdzenia, że skład Sądu, który wydał zaskarżony wyrok był sprzeczny z przepisami prawa albo że w rozpoznaniu sprawy brał udział Sędzia wyłączony z mocy ustawy. Na przyjęcie przeciwnego poglądu nie pozwala treść art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z której nie wynika wprost przesłanka odnosząca się do zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Nie można bowiem uznać, że Sędzia – który z uwagi na istnienie przesłanki formalnej wydał postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a następnie zasiadał w składzie Sądu, który rozpoznał merytorycznie skargę – brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności nie wyczerpują pozostałych przesłanek z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ brak jest podstawy do stwierdzenia aby Sędzia brał udział w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Taki też kierunek wykładni wzmacnia treść art. 185 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 185 § 2 p.p.s.a. w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie. Jednak w świetle art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2. A zatem w razie uchylenia na skutek zażalenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, sąd ten nie musi jej rozpoznawać w innym składzie. Należy wskazać, że nowelą z kwietnia 2015 r dokonano zmiany art. 197 § 2 p.p.s.a. polegającej właśnie na wyłączeniu stosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia zażalenia. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 15 września 2010 r., sygn. akt I GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2011/1, poz. 1), a więc podjętej przed dokonaniem powyższej zmiany komentowanego przepisu, wyjaśnił, że w razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie ma zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a. Oczywiście ocena w powyższym zakresie nie wyłącza konieczności oceny podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji z punktu widzenia bezstronności Sędziego. Należy bowiem zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 3/05, że ważną dyrektywą interpretacyjną przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych powinien być ich cel – zapewnienie bezstronności orzekania w konkretnej sprawie, przy czym dla prawidłowej wykładni przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. istotne znaczenie ma wyjaśnienie pojęcia "sprawy". W tym zakresie podzielić trzeba pogląd, zaprezentowany w przywołanej uchwale, a także szeregu innych orzeczeniach NSA (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2004 r., OZ 740/04), że chodzi o pojęcie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. To zaś oznacza, że niedopuszczalne jest aby sędzia powtórnie rozpoznawał tę samą sprawę. Tymczasem nie sposób nie zauważyć, że w przypadku rozpoznawanym przez Sąd pierwszej instancji Sędzia – który uprzednio umorzył postępowanie sądowe, a następnie, po uchyleniu tego postanowienia przez NSA, orzekał w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem – uczestnicząc w składzie umarzającym postępowanie sądowe nie rozstrzygał merytorycznie. Jak wynika z treści uchylonego przez NSA postanowienia WSA w Lublinie z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 104/20, rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania zapadło wyłącznie w związku ze stwierdzeniem, że organ wydał już decyzję w sprawie, a w związku z tym w dacie rozpoznania skargi organ nie pozostawał już bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Przedmiotem tego badania nie była więc zasadność skargi, tj. czy w toczącym się postępowaniu administracyjnym organ pozostawał bezczynny, lecz stan zaistniały w związku z wydaną już decyzją. Jeżeli tak to trudno byłoby mówić o tożsamości sprawy, rozpatrywanej w zakresie umorzenia postępowania sądowego i sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, w której WSA w Lublinie orzekał merytorycznie, badając zasadność skargi na bezczynność, a dopiero taka tożsamość sprawy uzasadniałaby konieczność wyłączenia sędziego. W tej sytuacji faktycznej i prawnej zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; oraz art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. uznać należało za niezasadne. Natomiast w ramach grupy zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 1, 2, 5, 10, 15) dotyczących braku rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania, co było konsekwencją niewykonania wiążących wskazań zawartych w postanowieniu NSA o sygn. akt II OZ 3/21, należało uznać, że brak stricte w wyroku rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniosku skarżącego o umorzenie postępowania (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) z uwagi na wydanie decyzji przez organ, nie stanowiło wady postępowania, która miałaby wpływ na treść podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w zakresie tego czy zachodzą przesłanki do zobowiązania organu do wydania decyzji następuje wyłączenie w sytuacji gdy Sąd Administracyjny uwzględnia skargę na bezczynność, co wynika wprost z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oddalenie zaś skargi na bezczynność oznacza, że nie ma także podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji i na tę ocenę nie wpływa okoliczność, że organ przed rozpoznaniem skargi przez Sąd Administracyjny wydał decyzję administracyjną. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 1, art. 45 ust. 1, art. 174, art. 175 ust. 1, art. 177 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP; art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 174, art. 175 ust. 1, art. 177 ust. 1, art. 184 Konstytucji; art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Natomiast co się tyczy zarzutu (pkt 15) naruszenia art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., brak jest podstaw do jego uwzględnienia skoro zaskarżony wyrok nie zawierał merytorycznego rozstrzygnięcia, które dawałoby podstawy do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wyjaśnienia wymaga skarżącemu, że postanowieniem o sygn. akt II OZ 3/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Lublinie o sygn. akt II SAB/Lu 104/20, a więc w zakresie pkt I i II, a nie jedynie pkt I. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nie pozostał w obrocie prawnym pkt II postanowienia WSA w Lublinie o sygn. akt II SAB/Lu 104/20. Ponadto pozbawione są usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, a dotyczące merytorycznej oceny bezczynności, w tym kwalifikowanej jej postaci, tj. "rażącego naruszenia prawa" oraz istnienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w okolicznościach tej sprawy nie można doszukać się bezczynności skoro skarżący domagał się wzruszenia decyzji [...] z dnia [...] marca 2018 r. i w trybie nieważnościowym przez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, i w trybie zwykłym przez złożenie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji trafnie wskazał, że zasadniczo jeżeli strona postępowania podejmuje działania niejako dwutorowo, to pierwszeństwo w rozpatrzeniu przez organ administracyjny posiada pismo złożone w trybie zwykłym postępowania przed pismem (wnioskiem) złożonym w trybie nadzwyczajnym (tu: nieważnościowym). Takie stanowisko posiada usprawiedliwione podstawy, ponieważ kontrola decyzji administracyjnej w trybie zwykłym następuje w pełnym zakresie; zaś w trybie nadzwyczajnym tylko w zakresie wyznaczonym przesłankami, np. nieważnościowymi, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 6 listopada 2009 r., II OSK 1735/08). W tym miejscu należy wskazać, że Wojewoda przy piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. otrzymał (na swoje żądane) akta dotyczące ww. decyzji Starosty z 2018 r., lecz właśnie z odwołaniem skarżącego od tej decyzji; zaś w związku z prowadzonym postępowaniem w trybie "zwykłym" i wniesionym przez skarżącego zażaleniem, przy piśmie z dnia 22 lipca 2020 r., przekazał akta do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wynika z tego, że brak podjęcia przez Wojewodę działań w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i przekazanie akt sprawy do GINB posiadało usprawiedliwienie z uwagi na toczące się postępowanie i podjęte działania w trybie "zwykłym", mieści się w zakresie okresów opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyn niezależnych od organu, o jakich mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Natomiast w związku z uzyskaniem w dniu 24 sierpnia 2020 r. kopii akt sprawy Wojewoda podjął działania mające na celu rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W dniu 1 września 2020 r. na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie, nie przekraczając maksymalnego terminu wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. (licząc od dnia otrzymania kopii akt), wydał w dniu [...] października 2020 r. decyzję administracyjną w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty z 2018 r. Wystosowanie zaś w dniu 1 września 2020 r. ww. zawiadomienia nie świadczy, że dopiero wtedy Wojewoda wszczął postępowanie. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej; zaś stosownie do art. 61 § 3a K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Poza tym Wojewoda przy piśmie z dnia 19 czerwca 2020 r. podjął działania celem uzyskania akt sprawy, o czym już wyżej była mowa, co właśnie potwierdza, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte i były w jego ramach podejmowane działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku. Jednak w uwagi na "dwutorowe" działania procesowe skarżącego uzasadnionym było właśnie przyznanie pierwszeństwa w rozpatrzeniu pisma złożonego w trybie "zwykłym" przed rozpatrzeniem pisma złożonego trybie nadzwyczajnym, co do tej samej decyzji administracyjnej. W związku z tym dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że Wojewoda w okresie od uzyskania akt sprawy do ich przekazania do GINB miał wystarczająco dużo czasu na podjęcie czynności sprawdzających czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, co nastąpiło dopiero 1 września 2020 r. W takich okolicznościach sprawy nie ma przesądzającego znaczenia pogląd orzeczniczy wskazujący, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi (lub sądowi), nie jest przyczyną niezależną od organu bo rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi – skoro dano pierwszeństwo w rozpatrzeniu trybowi "zwykłemu". Poza tym Wojewoda podjął działania mające na celu uzyskanie akt sprawy przekazanych do GINB, co też nastąpiło w formie uzyskanych kopii akt. Taka zaś okoliczność potwierdza, że Wojewoda czynił starania celem takiego zorganizowania pracy aby być w posiadaniu akt, co do których zaistniał obowiązek przekazania innemu organowi w ramach procedury zażaleniowej. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że chronologia zdarzeń i czynności podejmowanych przez Wojewodę [...] nie pozwala na przyjęcie, że organ ten pozostawał w bezczynności. Organ ten podejmował czynności mające na celu prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, ale z uwzględnieniem okoliczności, że toczy się również postępowanie odwoławcze w trybie "zwykłym" dotyczące ww. decyzji Starosty. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stwierdzenia stanu bezczynności nie uzasadnia konieczność niejako wieloletniego znoszenia przez skarżącego skutków inwestycji budowlanej. Nie jest to bowiem argumentacja tego rodzaju, która mogłaby wiązać się z oceną terminowości rozpatrzenia wniosku, lecz – aksjologią złożenia takiego wniosku mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w wyniku działań skarżącego. Przy ocenie bezczynności oceniany jest bowiem brak działań organu, a nie skutki jakie wywołuje dla skarżącego pozostawanie w obrocie prawnym ewentualnie wadliwej decyzji. Zgodnie z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. W tym zakresie są też brane pod uwagę opóźnienia spowodowane z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu, co też wziął pod uwagę Sąd I instancji, powołując się na treść art. 35 § 5 K.p.a. Nie znajduje więc potwierdzenia zarzut wskazujący, że Sąd zastosował błędne kryteria oceny dowodów oraz przekroczył granicę swobodnej ich oceny. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać, że stwierdzenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a.) wymaga w pierwszej kolejności w ogóle stwierdzenia bezczynności. Ponadto jeśli chodzi o rażące naruszenie prawa to musi ono posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi to być naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy skoro brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności, w konsekwencji brak jest też podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., a tym samym brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a.; art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a.; art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a; art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a.; art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 K.p.c.; art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt II).