II OSK 1312/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA del. Paweł Miładowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 1136/05 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Morawica z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalającą na rzecz Gminy Morawica lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci odcinka 220 m ulicy Pawiej w miejscowości Piaseczna Górka. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 24 czerwca 2005 r. wydaną na wniosek Gminy Morawica Wójt tej Gminy ustalił na podstawie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci odcinka 220 m ulicy Pawiej w miejscowości Piaseczna Górka wraz z jej odwodnieniem drenażem podziemnym z kręgów betonowych prowadzącym przez działki gruntu oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...],[...] i [...]. Decyzja określiła również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych a linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej jej załącznik. Od decyzji tej odwołała się właścicielka jednej z działek graniczących z terenem inwestycji, na której planowane jest usytuowanie drenażu odwadniającego ulicę Pawią, J. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję po uznaniu, iż odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej jest nieuzasadnione. Uzasadniając własną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zalicza się do inwestycji celu publicznego, bowiem ulica Pawia jest drogą zaliczaną do dróg gminnych. Nawiązując do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że stosownie do art. 52 ust. 1 i art. 56 cyt. ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, jeżeli zaś zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie można odmówić lokalizacji celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, nie podlega uwzględnieniu wniosek o zmianę decyzji organu I instancji, tak aby rów odwadniający nie przebiegał przez działki nr [...],[...] i [...], tym bardziej że właściciele tych działek zajęli odmienne stanowiska w sprawie. Nie można także uznać za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia prawa własności działki nr [...], gdyż właściciel wyraził zgodę na przebieg drenażu odwadniającego podziemnego z kręgów betonowych w pasie 3-metrowego terenu, po jego wykupieniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących obaw w zakresie zalewania działki skarżącej od strony ulicy Żurawiej na skutek wpływu wód z ul. Pawiej poprzez rów odwadniający, do rowu przy ul. Żurawiej, organ odwoławczy podkreślił, że kwestia ta będzie szczegółowo analizowana na etapie udzielania pozwolenia wodnoprawnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. B., wnosząc o "zmianę decyzji Wójta Gminy Morawica w ten sposób, aby odwodnienie ul. Pawiej biegło wyłącznie ulicą Pawią". Skarżąca podniosła, że decyzja dotycząca inwestycji celu publicznego powinna być realizowana bez jakiegokolwiek uszczerbku dla ludzi i ich otoczenia. Przedmiotowa decyzja jest natomiast nieprzemyślana, a inwestycja zaszkodzi najbliższemu otoczeniu skarżącej i zeszpeci estetykę części osiedla Piaseczna Górka. Na skutek jej realizacji dojdzie do naruszenia zasady przestrzegania ładu przestrzennego, nastąpi brak poszanowania i niszczenie własności skarżącej, a samo przedsięwzięcie jest "zamachem" na jej zdrowie i mienie. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek przyczyny wadliwości zaskarżonej decyzji nie są tożsame z zarzutami podnoszonymi przez skarżącą. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). W motywach wyroku wskazano, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że inwestycja celu publicznego – w razie braku planu miejscowego – lokalizowana jest na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez użyte w ustawie pojęcie "Inwestycja celu publicznego", należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W pkt 1 tego przepisu, za cel publiczny ustawodawca uznał między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu drogowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do tak określonego celu publicznego, uzasadniającego wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, zaliczył organ odwoławczy planowane przedsięwzięcie polegające na budowie odcinka ulicy Pawiej w Piasecznej Górce wraz z jej odwodnieniem. Użyte w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenie "droga publiczna" należy z kolei odczytywać w oparciu o przepisy innej ustawy – z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 i 2 stanowi, że drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, przy czym zaliczenie danej drogi do jednej z wyżej wymienionych kategorii następuje w ściśle określony sposób. Do kategorii dróg krajowych dokonuje tego w formie rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu, a zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych następuje odpowiednio w drodze uchwały sejmiku województwa, rady powiatu i rady gminy (art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są natomiast drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Uznając drogę objętą niniejszym postępowaniem za drogę publiczną, której budowa wymaga ustalenia w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, organ II instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż "z akt sprawy wynika, że ulica Pawia jest drogą zaliczoną do dróg gminnych". Nie znajduje ono jednak oparcia w zgromadzonych w sprawie dokumentach. W szczególności, brak jest potwierdzenia tej okoliczności dowodem w postaci wypisu z rejestru gruntów czy odpisu stosownej uchwały zaliczającej przedmiotową drogę do kategorii dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc, że rozpatrując sprawę w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając należycie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności charakteru prawnego drogi, która jest przedmiotem planowanej inwestycji. Ponieważ od ustalenia, czy ulica Pawia w Piasecznej Górce jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy też nie, zależy dopuszczalność wydania w sprawie decyzji w trybie art. 50 ust. 1 ustawy, nie ulega wątpliwości, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, to ze względów o jakich mowa wyżej, rozstrzyganie o ich zasadności należy, zdaniem WSA, uznać za przedwczesne, bowiem kwestie podniesione w skardze będą badane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę drogi. Wymieniony wyrok zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Skargę kasacyjną oparto o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., albowiem nie została wyjaśniona podstawowa kwestia charakteru prawnego drogi (czy jest to droga publiczna –- gminna), która była przedmiotem planowanej inwestycji, podczas gdy decyzja o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy realizacji przyszłej drogi gminnej, nie można zatem już na tym etapie realizacji inwestycji do oceny kategorii tej drogi posługiwać się definicją drogi publicznej (gminnej) zawartej w ustawie o drogach publicznych; – obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne uzasadnienie wyroku co do wskazania co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe skarżące SKO wniosło o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, – zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustalając, iż w postępowaniu administracyjnym organy bezpodstawnie przyjęły, że zamierzona przez Gminę Morawica inwestycja drogowa ma charakter inwestycji celu publicznego, Sąd I instancji powołał się na definicje drogi publicznej i drogi gminnej zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Następnie przyjął, że skoro teren zamierzonej inwestycji nie został zaliczony uchwałą rady gminy do dróg gminnych ani nie jest określony w ewidencji gruntów w taki sposób, to nie może być uznany za drogę gminną, a inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego. Skarga kasacyjna trafnie jednak podniosła, iż wskazana wyżej definicja "drogi gminnej" dotyczy istniejącej już a nie projektowanej dopiero drogi gminnej. Z ustawowej definicji "inwestycji celu publicznego" (art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wynika, że rozumie się przez to działania stanowiące realizację celów z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc również wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowę takich dróg (art. 6 pkt 1 wym. ustawy). Zgodnie więc ze wskazanymi przepisami już samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowy takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. W tej sytuacji nie można też wymagać, by jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc jeszcze przed powstaniem drogi, mogła być ona zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych. O tym, czy przyszła inwestycja ma dotyczyć budowy drogi gminnej powinny więc decydować inne, obiektywne okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż o rodzaju projektowanej drogi świadczy podmiot wnioskujący, to jest gmina Morawica, oraz warunki określone pkt 2 decyzji Wójta tej gminy, to jest sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Okoliczności tych, jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał na względzie wydając zaskarżony wyrok. Ubocznie należy stwierdzić, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że po wydaniu zaskarżonej decyzji został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, w którym teren przyszłej inwestycji przeznaczony jest na drogę gminną. Skarga kasacyjna trafnie więc zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego składa się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie tej skargi (150 zł).