II GSK 1678/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1817/20 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1817/20 oddalił skargę A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., wydaną m.in. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957 ze zm.) i art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), po otrzymaniu z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji informacji o kierowaniu przez A. I. pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, licząc od 27 kwietnia 2020 r. do 27 lipca 2020 r. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania strony od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, a organ administracyjny związany jest uzyskaną informacją o zatrzymaniu kierowcy prawa jazdy, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.), w związku z przekroczeniem przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest w tym przypadku obligatoryjne. A. I. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi m.in. nieprawidłowe przyjęcie, że wyłącznie informacja z policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacji, gdy pomiar prędkości jest oczywiście błędny i jest dokonany nieprawidłowym urządzeniem. Skarżący zakwestionował także prawidłowość oznaczenia terenu zabudowanego w miejscu pomiaru, bowiem granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Zdaniem skarżącego, zastosowane w sprawie rozwiązanie ustawowe jest oczywiście sprzeczne z Konstytucją, Konwencją Praw Człowieka i Kartą Praw Podstawowych. Natomiast poglądy NSA akceptujące zatrzymanie prawa jazdy w sposób oczywisty łamią normy konstytucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd I instancji powołał się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. I OPS 3/18, która stwierdza, że informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym może stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.k. Sąd I instancji zauważył, że zatrzymanie prawa jazdy nie jest pozbawieniem własności rzeczy, a pozbawieniem na określony czas uprawnienia do kierowania pojazdami. Stąd też powoływanie się przez skarżącego na przepisy krajowe i międzynarodowe dotyczące ochrony mienia jest całkowicie chybione i błędne prawnie. Zatrzymanie prawa jazdy nie pozbawia też kierującego prawa do sądu. Wręcz przeciwnie – obowiązujące przepisy prawa przewidują zarówno możliwość odwołania się od orzeczenia organu I instancji do organu wyższej instancji, a w wypadku niezgadzania się z orzeczeniem drugoinstancyjnym prawo do skierowania skargi do sądu administracyjnego. Zatrzymanie prawa jazdy z powodu przekroczenia o 50 km/h dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym nie jest też przejawem jakiejkolwiek dyskryminacji skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowanie wyników pomiaru prędkości i ewentualnie legalizacji urządzenia pomiarowego lub jego wadliwych wskazań jest dopuszczalne w postępowaniu o wykroczenie przed sądem powszechnym w wypadku odmowy przyjęcia mandatu karnego, gdyż tylko ta forma kary bezpośrednio wynika z dokonania pomiaru prędkości. Natomiast w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do zatrzymania prawa jazdy organ nie ma uprawnień do badania technicznych aspektów urządzenia pomiarowego i związany jest informacją, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2) ustawy o zmianie k.k. Organ nie bada również, czy znaki drogowe wytyczające obszar zabudowany ustawione były poprawnie, czy nie, gdyż nie jest to przedmiotem sprawy o zatrzymanie prawa jazdy. Wzruszenie domniemania, że za znakiem D-42 "obszar zabudowany" znajduje się teren zabudowany, wymaga usunięcia znaku drogowego przez zarządcę drogi, a nie dowolnej interpretacji zasadności jego ustawienia dokonywanej przez stronę lub organ. Ponadto w art. 2 pkt 15 p.r.d. zawarta jest legalna definicja obszaru zabudowanego, jako oznaczonego odpowiednimi znakami drogowymi. Jeżeli więc jakiś teren został oznaczony znakami D-42, to jest obszarem zabudowanym. Sąd I instancji stwierdził również, że organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie nie występowało żadne zagadnienie prejudycjalne. A. I. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy: art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 14 EKPCz i art. 6 EKPCz w zw. z art. 45 Konstytucji RP, w zw. z art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), § 3 pkt 2 tego rozporządzenia, art. 2 pkt 15 p.r.d. w zw. z art. 7 ust. 3 p.r.d., w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.) w zw. z pkt 5.2.48. Obszar zabudowany, załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie informacja z policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacji, gdy pomiar prędkości jest oczywiście błędny i jest dokonany nieprawidłowym urządzeniem, nie zastosowano błędu pomiarowego, a także nie zweryfikowano, czy czyn został popełniony w terenie zabudowanym, a także Sąd przyjął, że uprawnienie do kierowania pojazdami ma charakter osobisty, a nie jest objęte prawem człowieka do własności; II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego, w zakresie: a. zweryfikowania informacji policyjnej, wygenerowanej przez policjantów w zakresie zarówno prędkości, jak rzeczywiście istniejącego terenu zabudowanego; b. pominięcia błędu pomiarowego 3 %, jaki cechuje każde urządzenie; c. zarzutu dotyczącego dokonania pomiaru w miejscu poza terenem zabudowanym; d. braku odniesienia się do zarzutu zawieszenia postępowania z uwagi na tok spraw w TSUE oraz przed TK; e. wątpliwości co do rzetelności urządzeń pomiarowych i praktyki GUM w tym przedmiocie, bowiem pozostają bardzo poważne wątpliwości co do rzetelności pracy tych urządzeń; co miało istotny wpływ na wydanie wyroku oddalającego skargę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy normy te obligowały Sąd do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że żadna osoba sprawująca władzę sądową nie bada w sprawie, czy błąd pomiarowy wystąpił, czy przekroczenie prędkości miało miejsce, że miało to miejsce w terenie zabudowanym, a jednocześnie arbitralnie policjant odbiera prawo jazdy. Prawo do sądu nie jest realizacją praw człowieka, jeśli sprowadza się do sprawdzenia czy "pod informacją policji" podpisał się policjant. Zdaniem skarżącego, znak D-42 był nieprawidłowo posadowiony na dzień wykroczenia. Skoro tak, to nie był on nigdy wiążący. Znak terenu zabudowanego nie może być stawiany dowolnie i muszą istnieć przesłanki merytoryczne jego posadowienia. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, z których żadna w sprawie nie wystąpiła. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem, dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia w sferze faktów oraz obowiązujących i mających w sprawie zastosowanie przepisów, biorąc także pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18), z której treścią się zgodził, Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy na okres trzech miesięcy w związku z uzyskaną przez organ informacją Policji o przekroczeniu przez skarżącego dozwolonej prędkości w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, przy czym organ, co podkreślił Sąd, informacją tą był związany. Skarga kasacyjna, zarzutem ujętym w pkt I jej petitum, zmierza do zakwestionowania tego poglądu, a towarzyszy temu zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej ujęty w pkt II skargi kasacyjnej. Charakter zarzutów wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 1 tej ustawy przez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie ustaleń faktycznych. Zarzut nie został poprawnie sformułowany, a zważywszy treść art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. i ustanowioną nim zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnejm o czym była mowa wyżej, naprawiony przez Sąd kasacyjny zostać nie może. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy stanowi bowiem wyłącznie o powierzeniu kontroli działalności administracji publicznej sądom administracyjnym, natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) określają podstawy orzekania w razie uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji skargi z powodu stwierdzonego przez ten sąd naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy przepisów procesowych. Jako podstawy kasacyjne przepisy te nie mogą egzystować samodzielnie, a jedynie w powiązaniu z określonymi przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego, które naruszył sąd wojewódzki. Skarżący kasacyjnie powiązał te przepisy z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazując na brak rozpoznania zarzutów skargi w zakresie wadliwych ustaleń stanu faktycznego. Ten ostatni przepis nakłada na administracyjny sąd wojewódzki wykonanie kontroli zaskarżonego aktu w sposób niezwiązany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, jednak przy zachowaniu obowiązku rozstrzygania w granicach danej sprawy. Przepis ten może zostać naruszony, a tym samym może stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy sąd nie rozpozna istoty sporu prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a przez to nie rozpozna sprawy co do jej istoty lub podda ocenie treści z aktem niezwiązane. Zawsze jednak zarzutowi takiemu musi towarzyszyć wskazanie przepisów, które zostały naruszone w prowadzonym przez organ postępowaniu, których złamania nie dostrzegł sąd, będąc do tego zobowiązanym (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 724 -725). Zważywszy na podniesioną w skardze kasacyjnej argumentację, zogniskowaną wokół wadliwych ustaleń faktycznych, o czym mowa w pkt II petitum tej skargi, niezbędne było przywołanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. tych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego WSA nie dostrzegł, a treści których, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd ten uchybił. Skarżący kasacyjnie temu zadaniu nie sprostał, co musi prowadzić do oceny, że zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły doprowadzić do zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku podważenia ustaleń faktycznych, których wynikiem była informacja Policji. Nie sposób przy tym nie dostrzec że skarżący, przyjmując mandat i składając w toku postępowania kolejne wyjaśnienia (pismo z dnia 30 kwietnia 2020 r. i z 25 maja 2020 r.) - nie zaprzeczył wynikającym z informacji okolicznościom, kontestując je dopiero w odwołaniu oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wreszcie należy stwierdzić, że lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku skonfrontowana z zarzutami skargi oraz istotą problemu prawnego, jaki w sprawie zaistniał, nie pozwala uznać, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. W szczególności nie sposób uznać, iż WSA nie odniósł się do uregulowanej art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie (...) informacji, stanowiącej podstawę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4) u.k.p. WSA szeroko również odniósł się do podniesionych w pkt 1) petitum skargi zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisów EKPCz. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w niezakwestionowanych okolicznościach stanu faktycznego, w których - zgodnie z otrzymanym przez Prezydenta W, powiadomieniem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. - skarżący poruszał się pojazdem w obszarze zabudowanym z prędkością przekraczającą dopuszczalną o 50 km/h, zasadne i zgodne z prawem było zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie (...). Odnosząc się do sformułowanego w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w sprawie nie miał zastosowania art. 102 ust. 3 u.k.p.; Sąd I instancji ani nie oceniał prawidłowości wykładni owej normy prawnej, ani nie oceniał trafności jej zastosowania, ponieważ nie stanowiła podstawy żadnego z rozstrzygnięć administracyjnych. Tym sposobem oparcie zarzutów na tym przepisie nie może znaleźć uznania Sądu kasacyjnego. Nie zostały objęte skargą kasacyjną przepisy: art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz przepis z nim powiązany tj. art. 7 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, wokół których zbudowana jest przedstawiona w uzasadnieniu kasacji argumentacja dotycząca trafności poglądu Naczelnego Sąd Administracyjnego sformułowanego w przywołanej na wstępie uchwale I OPS/18. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż przywołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych różnie interpretujących przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2) ustawy o zmianie (...) wydane zostały przed dniem podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały rozstrzygającej problem dopuszczalności oparcia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące na informacji o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Sąd I instancji, nie występując na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., do odpowiedniego składu NSA o ponowne rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, wyrażonym w uchwale poglądem był związany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 102 ust. 1 pkt 4) u.k.p. pojawia się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 8 z 17) w ramach odwołania się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15), odbiegającego, jak twierdzi kasator, od stanowiska objętego uchwałą NSA z 1 lipca 2019 r. I OPS (w kasacji I OPC) 3/18. Sąd I instancji trafnie w tej kwestii objaśnił, że Trybunał odnosił się do innego problemu prawnego, a mianowicie do dopuszczalności stosowania wobec tej samej osoby sankcji administracyjnej i karnej za ten sam czyn w zakresie, w jakim ustawa nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowania pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o 50 km/h w terenie zabudowanym. Jak podkreślił WSA, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Sąd I instancji prawidłowo też odniósł się do zarzutów naruszenia art. 6 ust. 1 – 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w pełni prawidłowo przyjmując pogląd, że ograniczenia korzystania z uzyskanego na mocy decyzji prawa (prawo jazdy) do kierowania pojazdami nie należy utożsamiać z pozbawieniem prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny za zbędne uznaje powtarzanie trafnych wywodów Sądu I instancji w tej materii. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.